Guidelines on International Protection No. 11_Prima Facie Recogn
|
한국은 2014년 시리아에서 탈출한 난민들에게 대부분 인도적 체류 지위를 준 바 있는데, Amnesty International이 주장했던 바와 같이 당시 시리아 를 탈출한 난민들에게는 ‘일응 방식’에 의해 난민으로 인정되었어야 하는 것이 아닌지 생각해 봅니다(http://www.amnestyusa.org/sites/default/files/uaa26014.pdf). 유엔난민기구는 지금까지 여러 주제를 가지고 10개의 ‘국제적 보호에 관한 가이드라인’을 발행했는데, 2015년 6월 24일 나온 이번 11호는 “난민지위의 일응 인정”이 주제입니다(Dist. GENERAL, HCR/GIP/15/11, 2015년 6월 24일, Original: English, http://www.refworld.org/docid/555c335a4.html). 이 가이드라인에서는 ‘일응 방식’의 정의, 일응 방식이 적용되는 상황, ‘일응 방식’ 적용의 실체적인 요건과 구체적인 절차 등에 대해 다루고 있습니다. 어필의 박소현 인턴이 제11호 가이드라인 대부분을 번역하였습니다. |
국제보호 가이드라인 NO. 11 : 난민 지위의 일응 인정
Prima Facie Recognition of Refugee Status
I. 소개
1. “일응 방식”이란 출신국의 분명하고 객관적인 상황 또는 무국적자가 이전에 상주하던 국가의 상황에 기초하여, 국가나 UNHCR로부터 난민으로서의 지위를 인정받는 것을 뜻한다. 이는 그러한 상황에서 탈출한 사람들은 난민협약이 말하는 위험하에 있다는 것을 인정하는 것이다.
2. 비록 “일응 방식”이 개별적 난민 지위 인정 절차에 적용될 수도 있지 만, 개별적 지위 인정이 비현실적이고 불가능하거나 불필요한 집단 상황에서 더욱 자주 사용된다.
3. 국가들과 UNHCR은 60년 이상 “일응 방식”을 통하여 난민 지위 인정을 해왔고, 세계 난민의 과반수는 이를 통해 지위를 인정받았다. 그럼에도 불구하고 이러한 “일응 방식”을 가이드하기 위한 일관된 기준들은 제한되어 왔다. 따라서 본 가이드라인은 “일응 방식”을 적용하기 위한 법적 근거와 절차상·입증상 관점을 설명한다. 이는 국가에 의해서만 적용될 수 있는 부분들이 있지만, 대부분은 국가와 UNHCR에 의해 적용될 수 있는 일반적인 적용 기준을 서술한다. 또한 본 가이드라인은 비록 Part III. D.에서 “일응 방식”이 개별적 난민 지위 인정 절차에 어떻게 적용될 수 있는가를 다루긴 하지만, 주로 집단인정 절차에 초점을 맞춘다.
A. 정의 및 설명
4. 일반적으로 “일응”은 “첫눈에” 또는 “표면적으로 보기에”라는 뜻을 가진다. UNHCR의 Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status에 따르면 “일응 방식”에 기초한 집단인정을 다음과 같이 설명하고 있다.
집단의 구성원들이 개별적으로 난민으로 고려될 수 있는 상황에서 그 집단 전체가 이주하는 경우가 발생할 수 있다. 그러한 경우에서는 매우 긴급한 원조 제공이 필요하지만, 집단의 각 구성원에 대한 난민지위를 개별적으로 결정하는 것이 순전히 실무적인 이유에서 불가능할 수 있다. 이로 인하여 당해 집단의 각 구성원을 일응 (다른 반증이 없는 한) 난민으로 간주하는 소위 난민지위의 집단인정이 생겨 났다.
5. 난민지위는 “일응 방식”에 기반을 두어, 아래와 같은 난민 정의에 따라 인정될 수 있다.
1951 협약 제1조 A(2)항 또는 난민 지위에 관련된1967 의정서상의 난민정의;
지역 난민 조약상의 난민정의;
UNHCR규정과UN총회가 개발한 난민 보호 의무상의 난민정의
지역난민(Regional refugee)의 정의는 부분적으로 출신국가에서 발생한 객관적인 상황으로부터 도망치는 사람들의 대규모 입국에 대응하기 위해 만들어졌다. 따라서 이 정의가 특별히 집단 인정의 형식에 적절하다고 할 수 있다. 어떠한 정의가 적용되든지, 심사는 적용가능한 난민의 정의에 부합하는 출신 국가나 이전에 상주하던 국가의 분명하고 객관적인 상황들에 기초한다.
6. “일응 방식”은 난민 지위의 인정만을 위해서 사용된다. 거부를 위해서는 개별적인 심사가 요구된다.
B. 난민 지위와 적용 가능한 권리
7. “일응 방식”을 통해 국가에서 난민 인정을 해 준 경우, 그 국가에서 해당 난민은 난민의 지위로부터 오는 혜택을 누리고, 적용 가능한 협약이나 국제법에 규정된 권리들을 행사할 수 있다. “일응 방식”을 통해 인정받은 난민 지위는 그 지위가 정지나 취소 또는 철회되지 않는 한 유효하다.
8. “일응 방식”에 기초하여 난민 인정을 받은 사람들은 그에 따른 정보를 알아야 하며 그들의 신분을 증명하는 문서를 교부 받아야 한다.
C. “일응 방식”의 적용이 적절한 상황
9. “일응 방식”은 특별히 난민들의 대규모 입국 (large-scale arrivals) 상황에 적합하다. 대규모 상황 (large-scale situations)은 국제적 보호를 필요로 하는 많은 사람들이 국경 (international border)을 넘어 입국하는 것을 특징으로 하며, 이러한 상황에서 많은 사람들의 난민 신청에 대해 개별적인 결정을 내리는 것은 비현실적이다.
10. 또한 “일응 방식”은 대규모는 아니지만 비슷한 상황에 처해있는, 즉 분명하고 일반적인 위험에 처해있는 집단에 적용하는 것이 적절하다. 비슷한 상황의 예로는 그들의 민족성, 이전의 거주지, 종교, 성별, 정치적 배경, 나이, 또는 그들을 위험한 상황에 처하게 한 배경 등을 들 수 있다.
11. “일응 방식”은 도시뿐 아니라 시골, 캠프 안에서뿐 아니라 밖에서도 적용할 수 있다.
12. “일응 방식”은 안전 (security), 법적 또는 실행상의 (operational) 요소를 고려할 때, 전술한 상황들 모두에 적절한 방식은 아니다. 스크리닝(screening)이나 다른 절차와 같은 대안적 보호 대응들 (alternative protection responses)이 더 적합한 경우가 있을 수 있고, 어떤 상황에서는 개별적 지위 결정이 더 적합할 수 있다.
II. 실체적 분석
A. 분명하고 객관적인 상황들
13. “일응” 인정은 난민의 정의를 적용하는 것이 적절하다고 평가된 출신국가나 이전 거주국의 분명하고 객관적인 상황들에 기초한다.
14. “일응 방식”에 기반을 둔 난민 지위 인정의 적절한 규범이 무엇인지 결정할 때 1951년 협약의 기준이 적용되지 않을 만한 이유가 없는 이상, 그 기준이 난민들을 위한 보편적이고 기본적인 법적 규범으로서 먼저 고려되어야 한다.
15. 1951 협약의 정의에 따르면, 집단 전체에 대한 박해의 증거가 있을 때 난민의 지위는 1951 협약에 따라 인정 되어야 한다. 도피를 촉발하는 사건 또는 상황에서 두려움에 대한 요소는 매우 자명하기 때문에 이에 대한 개별적인 평가는 일반적으로 불필요하다.
16. 지역 난민의 정의의 경우 사람들은 대안적으로나 추가로 OAU 협약이나 카르타헤나 선언에 있는 확장된 정의들에 근거해서 난민으로 인정 받을 수 있다. 이러한 경우, 국가들은 정기적으로 특정상황의 난민을 발생시키는 특징에 동의를 하고, “일응 방식”을 적용한다.
17. 국가 정보는 “일응 방식”에 기반을 둔 난민지위 인정결정에 바탕이 되는 명백한 상황들을 확인하는 데 중요한 역할을 한다. 이러한 정보는 관련성을 가지며, 최신의 것이어야 하고, 신뢰할만한 출처를 가져야 한다. 동시에, 적어도 처음에는, 출신 국가나 이전의 거주국에 있는 사건들의 복잡성 때문에 정보가 부족하거나 충돌할 수가 있다. UNHCR은 도피의 원인과 동기에 대한 직접적인 정보를 얻을 수 있는 위치에 있기 때문에, UNHCR은 오랫동안 정부들이 일정한 상황에서 “일응 방식”을 적용하도록 권하고 있다. 정보가 불확실하거나 상황이 유동적인 초기에는 “일응 방식”을 적용하기 이전에 임시 보호와 같은 다른 보호 시도들(아래의 II. E 참고)이 적절할 것이다.
B. 상반되는 증거
18. 일단 시행이 되면 개별 사례에 상반되는 증거가 있지 않는 이상 “일응 방식”은 수익자 층에 해당하는 모든 사람에게 적용된다. 상반되는 증거는 개인이 지정된 집단의 멤버가 아니거나, 비록 멤버일지라도 난민으로 인정되면 안 될 만한 배제사유에 관한 개인정보이다.
19. 상반되는 증거의 예는 다음과 같다.
i. 신청자의 출신국가나 이전의 거주국이 지정된 곳이 아니거나 지정된 집단의 구성 (constitution)이 공유하고 있는 특성을 갖지 않은 경우;
ii. 신청자가 지정된 기간 동안 도망하지 않은 경우;
iii. 신청자가 의문이 제기된 상황과 관련이 없는 다른 비보호적 사유로 인해 떠났으나 현지 체제 중 난민 사유가 없는 경우;
iv. 신청자가 비호국에서 거주하고 그 비호국의 국적 소지와 관련된 권리와 의무를 가진 것으로 주무관청이 인정한 경우 (1951 협약 제1조 제E항);
v. 신청자가 1951 협약 제1조 제F항이나 관련 지역 규범의 배제 조항에 해당 되는 경우.
20. 법적 확실성을 위하여 상반되는 증거는 기록 되어야 하고 입국 후 가능한 한 빨리 평가되어야 한다. 예를 들어 이러한 정보는 등록 중 드러날 수 있다 (아래 III. B 참고). 등록 중 상반되는 증거가 밝혀진 경우 다양한 사례관리 전략이 필요할 것이다 (아래 III. B. 참고).
21. 인정 시 이미 존재했던 상반되는 증거는 난민지위가 인정된 이후에 드러나는 경우도 있는데, 이럴 때에는 취소 절차가 시작될 수 있다.
C. 전투원 (combatant) 및 무력 요소의 취급 (Dealing with combatants or armed elements)
22. 비호의 민간적 및 인도주의적 특성으로 인해 전투원들과 다른 무력 요소들은 진정으로 (genuinely), 그리고 영구적으로 군대 또는 무력 활동을 포기한 것이 확증될 때까지 국제보호를 받을 수 없다. 무력분쟁으로 인한 대규모의 이동 상황에서 전투원들과 다른 무력 요소들은 일찍 확인되어야 하고, 신중한 심사 메커니즘 (screening mechanism)을 통해 민간인들로부터 분리되어야 한다. 그들이 진정으로, 그리고 영구적으로 군대 또는 무력 활동을 포기함으로써 난민 지위를 신청할 수 있는 자격을 부여받게 되더라도 배제행위의 개입 가능성이 있는바, 일반적으로 그들의 난민신청에 대한 완전한 개별 심사가 요구된다.
23. 이전에 무력행위에 가담했던 아동들의 경우 특별한 절차가 필요할 수 있다.
24. 개별 사례에 상반되는 증거가 없는 이상 전투원들의 민간인 가족 구성원은 “일응” 기준에 따라 난민 지위의 혜택을 받을 수 있다.
D. 현지 체제 중 난민 사유 (sur place claim)
25. “일응 방식”의 필요성을 야기한 사건 이전에 출신국 또는 이전의 거주지를 떠난 사람들도 “일응 방식”에 따라 난민지위 선언으로부터 오는 혜택을 받을 수 있다. 비호국에서 거주지를 받아들이고 그 나라의 국적 소지와 관련된 권리와 의무를 가진 것으로 주무관청이 인정한 경우, 1951 협약 제1조 제E항이 적용 될 수 있다 (문단 19 참조).
E. 임시보호 및 체류합의 (stay arrangement)와의 관계
26. “일응 방식”에 기반을 둔 난민 지위는 임시보호 형태 또는 체류합의와 구별된다. 이러한 합의들은 국제적 보호가 필요한 사람들의 대규모 이동에 대한 비상 대응책으로서, 강제송환으로부터의 보호와 국제인권기준에 따른 적절한 처우를 제공하며 오랜 기간 지속되어왔다.
27. 특정 상황에서는 임시보호나 체류합의를 일응 방식에 대한 준비 또는 최종수단으로서 적용하는 것이 적합하다. 이는 정확한 원인과 동태적 특성이 분명치 않은 위기의 초기 단계와 같이 유동적이거나 과도기적인 상황에서 “일응” 인정 (prima facie recognition)이 즉시 날 수 없는 경우, 또는 지속적인 출국의 동기에 대해 추가적인 평가가 필요한 위기의 종료단계에서 적절한 대응책이 될 수 있다.
F. 정지 (Cessation)
28. 난민협약 제1조 제C(1)-(4)항들이 개인적 행동에 근거하여 적용되는 반면 국가들은 “일응 방식”에 기반을 두어 인정된 난민들에게 1951 협약의 제1조 제C(5)-(6)항인 “일반적 정지”조항들을 널리 적용하였다. 후자의 관점에서 볼 때, 일반적인 정지 선언 조항에 해당되는 모든 난민들이 정지 선언이 시행되어 자동으로 난민 지위를 잃게 될 경우에는 정지 시행일 이전에 정지 면제를 신청할 수 있는 기회가 주어져야 한다. 일반적인 사유들이 없어지더라도 특정 난민들은 과거나 새로운 상황과 연관된 박해를 받을 것에 대한 충분한 근거가 있는 공포가 계속 있거나, 지속적인 국제보호의 필요성을 정당화하는 과거의 박해로부터 오는 납득할 만한 이유를 가지고 있을 수 있다.
III. 증거와 절차적 측면 (Evidentiary and procedural aspects)
29. “일응 방식”의 적용에 대한 결정은 출신국가나 이전 거주지의 분명하고 객관적인 상황이 사람들을 떠나게 하는 이유가 됨으로써 적용가능한 난민 정의에 부합하는지에 대한 평가에 기초한다. 이러한 평가는 비호국의 관계당국 또는 UNHCR 의해 시행된다. “일응 방식” 도입의 시작과 끝에 UNHCR과 상의하는 것과 지역 결합 (coherence)을 위해 노력하는 것이 일반적인 관행이다.
A. 법으로 규정된 형식적 결정 (Formal decision regulated by law)
30. “일응 방식”을 적용하기 위한 결정은 국가의 법률 체제에 따라 결정된다. 이에 따라 각기 다른 국가들은 정부부처나 대통령, 또는 내각과 같은 행정부의 결정에 따라 난민 지위 인정을 위한 다양한 방법들을 채택하였다. 또한 난민 지위를 결정하는 비호국의 국회 또는 행정 기관도 일응 방식 적용에 대한 결정을 내릴 수 있다. 각 사례의 기관은 이를 수행할 수 있는 법적 권한을 가지고 있어야 한다. 결정은 선언, 법령, 또는 규정으로 내려질 수 있다.
31. 결정은 일반적으로 아래 사항들을 구체화할 수 있다:
i. 일응 방식 선언을 위한 기관을 알리는 적용 가능한 국내법;
ii. 어떤 정의를 가지고 난민 지위를 인정되고 어떤 권리와 의무를 인정할 것인지 결정하게 될 1951년 난민협약 혹은 지역 난민 규범의 표제 (title);
iii. 출신국가나 이전의 거주지에서 일어난 사건과 상황의 기술, 또는 그 방식이 적용되는 수익자 계층의 특징들;
iv. 정기적 검토와 종료 방식
32. 문단 9-10에 설명된 두 상황을 다루는 결정의 예시는 본 가이드라인의 부록 A와 B에 첨부되었다.
33. UNHCR은 “일응 방식” 결정에 의거하여 난민을 선언할 수 있는 권한이 있다. 각 국가들은 정부와 관계 기관들이 함께 난민 국제보호와 해결책을 모색하기 위하여 UNHCR과 협력해야 한다.
B. 신분 증명 (identification)과 등록 (registration)
34. 등록절차는 “일응 방식” 적용에 핵심이면서 집단 인정 절차에서 개별 신분이 증명되는 주요한 수단이다. 등록절차는 “일응 방식”으로부터 혜택을 받기 위한 사람들의 신분을 적절하게 증명하는 것과 추가적인 개별 조사가 요구되는 사람들에 대한 정보를 얻는 통로의 역할을 한다. 수집된 데이터의 타입과 규모가 상황에 따라 다를 수 있는 경우 일응 방식을 적용하기 위한 등록의 목적 중 하나는 수혜자 자격을 결정하기 위하여 개인이나 가족들에 대한 충분한 정보를 얻는 것이다. 상반되는 증거들을 밝혀내기 위한 적절한 질문들도 등록절차에 포함되어야 한다. 등록은 입국 후 최대한 빠른 시일 내에 이루어져야 한다.
35. 상반되는 증거의 조짐이 보이는 경우, 더 많은 정보를 얻기 위해 더 강화된 등록절차를 밟을 필요가 있다. 의문이 해결되지 않은 경우, 개인은 신뢰성이나 배재성 같은 이슈들을 적절하게 평가하기 위해 일반 난민지위결정 절차를 밟아야 한다. 일반 난민지위결정 절차가 실행될 수 없는 경우에는, 정보가 등록 시스템에 확실히 입력된 것을 확인하는 동안 상반되는 증거를 위한 평가가 늦춰질 것이다. 이 절차는 개별난민지위결정 절차가 가능하거나 실행 될 수 있을 때, 난민 지위 또는 이후 발생 가능한 취소의 적격성에 대한 검토를 용이하게 할 것이다. 이러한 상황에 처한 사람들은 그 기간 동안 다른 형식으로 체류하는 혜택을 받아야 한다.
C. 일응 방식의 종결 후 일반적인 개별난민지위결정으로 돌아가기 위한 결정
36. “일응 방식”은 출신국가나 이전의 거주지에 만연한 분명한 사유가 난민지위를 위한 집단 인정 방식을 계속해서 정당화시킬 수 있는 한 적합하다. 따라서 “일응 방식” 적용 결정을 내리기 위해서는 정기적인 검토가 필요하다. 이와 유사하게, 등록을 통해 지속적으로 개인들의 프로필과 그들이 탈출한 사유를 모니터링할 수 있다.
37. 상황에 변화가 있을 때에는 “일응 방식” 종료를 위한 주의 깊은 검토가 이루어져야 한다. 이러한 검토는 난민지위 방식들의 일관성과 안정성을 염두에 구고 출신국가의 상황에 의해 이루어져야 한다.
38. “일응 방식”에 기반을 둔 난민 지위 인정 결정같이, “일응 방식” 종료를 위한 결정 또한 비호국의 권한 있는 기관이 내린다. “일응 방식” 종료를 위한 결정은 종료 날짜 기재와 함께 초기에 “일응 방식”을 적용한 것과 같은 방식으로 이루어진다. 이러한 “일응 방식” 종료 결정은 이미 난민인정을 받은 사람들의 지위에는 아무런 영향을 미치지 않는다는 점을 공공 통신망을 통해 분명히 알려야 한다. 이는 또한 난민 신청자들이 개별 절차를 통해 신청할 수 있는 권리에도 영향을 주지 않는다. “일응 방식”의 종료는 난민 신청들이 다시 개별난민지위결정 절차를 통해 평가되는 것을 의미한다.
39. “일응 방식” 종료를 위한 결정의 예는 부록 C의 내용과 같다.
D. 개별절차 안의 일응 방식 (Prima facie approach within individual procedures)
40. 비록 본 가이드라인은 “일응 방식”을 이야기 하면서 집단 난민 신청에 초점을 두고 있지만, 많은 국가들이 이를 개별 절차에 적용한다. 개별 절차에서의 일응 방식은 간소화 또는 가속된 절차의 한 부분일 수 있다. 개별 절차에서 “일응 방식”을 적용하는 것은 객관적인 사실들을 받아들임으로써 신청자에게 “증거상 이익 (evidentiary benefit)”을 제공하는 역할을 한다. 난민지위는 상반되는 증거가 있지 않는 한 이미 형성된 “수혜자 계층 (beneficiary class)”에 속한다는 것을 증명할 수 있는 사람들에게 제공된다.
41. 개별절차에서 “일응 방식”을 적용하는 것은 많은 이점을 가진다. 공정성과 관련하여 이 방식은 결정자들이 출신국가나 이전의 거주지에 존재하는 위험에 관한 객관적인 사실들을 받아들이는 한, 같은 사례들에 대해서는 똑같이 처리하도록 한다. 효과성과 관련하여 이 방식은 일반적으로 사례들을 듣는데 필요한 시간을 단축한다. 왜냐하면 개인이 (i) 출신국가의 시민이거나 무국적자의 경우 이전의 거주자 (a former habitual resident)라는 것과, (ii) 지정된 그룹에 속해있고, (iii) 구체적으로 문제 된 사건/상황의 발생 기간에 속해있다는 것만 증명하면 족하기 때문이다.
(9.5기 인턴 박소현 작성)
관련 활동분야
관련 글
- 2015년 7월 13일
- 2015년 7월 23일