[후기]외국인보호소 실태조사 결과 보고대회(대한변협)

한국의 외국인보호소는 2007. 2. 11. 28명의 사상자가 발생했던 여수출입국관리소 화재사건이 던져준 잔인하고 아픈 기억에도 불구하고 그동안 법적 조명에서 비껴난 사각지대였습니다. 외국인보호소는 자유권 규약상 금지되는 자의적 구금에 해당할 여지가 높은 현행 보호제도의 법적 구조, 신체의 자유 제약의 정도가 행형(行刑)시설과 동등한 구금시설로서의 운영 실태로 인해 고도의 인권침해 가능성을 잠재한 곳임에도 불구하고, 국가인권위원회의 연례 방문조사 및 법무부 내부의 보호시설 실태조사 외 정부에서 독립된 주체에 의해 실시된 포괄적인 조사활동은 이뤄진 적이 없었습니다. 이 때문인지 2007.에서 지금까지 근본적으로 제도가 바뀌고 개선된 것은 없는 형편입니다.

 

이에, 대한변호사협회는 외국인 보호소 및 보호제도 전반의 투명한 실태조사 및 향후 제도 개선 방안 제언 등을 통한 투명한 법적 조명을 가할 필요성을 인식하고 난민법률지원위원회 산하에 난민신청자 구금에 관한 실태조사 연구 TF를 구성한 후 법무부의 협조를 통해 2013년 11월부터 2014년 9월까지 화성․청주․여수 외국인보호소 세 곳에 대한 방문조사, 보호소의 출입국관리법 이하 관련규정 자체의 합헌성 검토, 실무행정의 위 규정들의 준수여부 검토, 그리고 해외 이주구금제도와의 비교연구 등을 포함한 포괄적인 조사를 진행하여 왔는바, 그 결과로 “외국인보호소 실태조사 결과보고서(2015. 2.)”를 발간하였습니다.

► 보고서 :  150206_Report_of_Detention_KBA.pdf

위 보고서는 외국인 보호소에 대해 최초로 민간 기구에 의해 실시된 난민구금 실태조사 – 아시아권에서도 유래가 없을 – 라는 점에 큰 의미를 가지는 보고서였는데, 2015년 2월 6일, 드디어 위 보고서를 발표하는 보고대회가 열렸습니다.

보고서 발표는 공익법센터 어필의 이일 변호사님, 법무법인 에셀의 배정호 변호사님, 이주민센터 감동의 고지운 변호사님, 재단법인 동천의 김연주 변호사님이 맡아 외국인 보호일반과 보호외국인의 처우, 보호외국인의 난민신청 및 권리구제 측면에서 제기되는 문제점을 분석하고 향후 대응방안을 검토였습니다.

 

 

1. ‘구금’시설의 관점에서 본 외국인 ‘보호’시설

서론의 발표를 맡은 이일 변호사는 기본 전제로서 외국인 보호시설을 행정당국에 의해 신체의 자유를 최고도로 제약하는 공권력행사인 ‘구금’이 집행되는 시설로 이해하여 문제제기를 시도하였습니다.

유엔난민기구가 발간한 구금가이드라인(Detention Guideline)은 구금의 개념을 형식이 아니라 ‘자유의 박탈’, ‘자의로 떠나는 것이 허락되지 않는 것’등 실질적 기본권 침해의 존부를 기준으로 판단하여 이해하고 있는데요, 현재 운용되고 있는 외국인 보호시설은 이처럼 실질적으로 보호외국인들의 자유가 박탈되고 자의로 떠나는 것이 허락되지 않을 뿐 아니라, 형식적으로도 형사절차에 따라 운영되는 구금시설과 사실상 동일하게 운영되고 있습니다.

대법원 또한 출입국관리법의 보호명령에 따른 보호가 외국인의 의사에 반하여 신체의 자유를 박탈한다는 점에서 실질적인 인신구속에 해당함을 확인한바 있습니다.

이 보고서는 이와 같은 문제의식을 기반으로 외국인 보호시설에서 이루어지는 외국인 구금의 실태를 현장에서 파악하고, 이를 법적으로 조명하여 보호시설 내 외국인에 대한 처우 개선방향과 보호 자체에 따른 기본권의 제한을 최소화하고자 보호 일반, 보호외국인의 처우, 권리구제절차부분으로 나누어 분석한 것이었습니다.

 

 ▲ 서론 부분을 발표하는 어필의 이일 변호사 

2. 보호 일반

현행 외국인 보호제도에 대한 모든 문제점은 외국인 보호를 ‘구금’으로 보지 않는 시각에서 시작됩니다.

현 출입국관리법 제51조에는 출입국관리법을 위반한 외국인을 보호하는 경우, 출입국·외국인관서의 장이 발부한 보호명령서 또는 긴급보호서를 발급받아 이를 외국인에게 내보이게 되어 있지만, 장기구금 외국인을 상대로 한 심층면접에서 외국인 보호개시에 있어 영장주의가 전혀 적용되지 않고 있습니다.

보호기간의 연장심사에 있어서도 출입국관리법 제63조에 따라 보호기간 연장을 위해 법무부장관의 승인을 요하고 있으나, 사실상 형식적으로만 이루어지는 실태로 인해 구금의 적법성에 대한 심사 없이 장기구금으로 이어지는 폐해를 확인할 수 있습니다.

아동구금 문제에 관련하여 아동을 동반한 외국인에 대해서는 UN아동권리협약 제37조 나호에 따라 원칙적으로 구금하지 말아야 할 것이나, 조사결과 외국인 구금시 아동의 동반여부도 확인되지 않는 경우가 다수이며, 구금된 아동들은 나이에 맞는 처우조차 제대로 받지 못하고 있습니다.

이처럼 현행 보호제도는 개시부터 보호의 연장까지 모두 행정청의 재량판단에 따른 결정에 이루어지고 있으므로 영장주의, 법관유보원칙, 그리고 적법절차원칙의 일부인 독립기관결정원칙에 위배될 소지가 매우 큽니다. 또한 구금의 종기와 정기적인 사법심사제도가 없는 출입국관리법상 보호명령은 보호명령의 법적한계를 벗어난 심각한 장기구금으로 이루어 져 큰 문제를 야기하고 있습니다.

따라서 외국인의 보호개시 시점부터 보호명령서 또는 긴급보호서 제시 및 미란다원칙 고지 등 적법절차를 준수하고, 법원 또는 준사법기관의 성격을 갖는 독립된 위원회 등의 설치 등 구금의 적법성 여부를 실질적으로 심사하는 기관을 설치해야 할 것입니다. 아동을 동반한 외국인에 대하여는 구금하지 않는다는 원칙을 준수하고, 대안적 구금시설과 가족실의 설치 및 아동의 나이에 맞는 처우를 위한 프로그램 등을 운영할 것이 요청됩니다.

 

▲ 제1부 보호부분을 발표하는 법무법인 에셀의 배정호 변호사 

3. 보호외국인의 처우

(1) 독거실

독거실은 이른바 징벌방의 성격이 강하여 인권 침해의 가능성이 더 높기 때문에 외국인보호규칙 제40조와 외국인보호규칙 시행세칙 제72조가 외국인의 절차적 권리를 보장하고 있습니다.

하지만 현행법 상 독거실 입실을 보호소장의 권한으로 하고 있어 자의적 판단의 문제가 발생하는 바, 이를 보호소장이 아닌 징벌위원회를 열어 신중히 결정하여야 할 것입니다. 독거실에 외국인을 보호시키는 경우에도 현재 법령에 규정되어 있는 의견진술 및 사유설명 절차를 적법하게 준수하여야 합니다. 독거실에 구금하는 것은 외국인의 신체의 자유를 심대히 제한하는 처분이므로 독거실 구금사유에 따라 다양하게 운영되는 것도 필요하겠지요.

(2) 성소수자 보호 문제

성소수자의 경우 다양한 이유로 보호소 내부에서 사고가 존재할 가능성이 충분히 존재합니다. 원칙적으로 외국인보호규칙 제9조에 따라 보호외국인의 종합적인 요소로 고려하여 방을 배정하여야 하나, 이에 대한 업무처리 지침이 없어 보호소 내의 담당 공무원의 재량에 따라 보호업무가 이루어지고 있습니다. 이러한 성소수자 권리보호를 위해서는 최초 입소 시 성소수자인지 여부를 확인하는 절차가 필수적으로 이루어져야 함은 물론이고, 성소수자인 것이 확인 되면 직원의 필수적인 면담절차를 요하도록 해야 할 것입니다.

(3) 전화 및 인터넷 관련

보호되는 외국인이 외부에 연락을 할 수 있는 방법인 전화와 인터넷은 외국인보호규칙 제36조 제2항에서 전화통화를 제한할 수 있는 사항에 제33조 제10항 제4호 “화재, 보호외국인의 집단난동, 보호시설 안팎에서의 시위나 유형력의 행사 등 긴급사태로 인해 소장이 보호시설의 안전과 질서유지를 위해 모든 면회를 중지하기로 하였을 때”라고 규정하고 있으나 이와 같은 제한은 긴급상황시 시설 내 외국인의 안전 문제와 정보왜곡의 문제를 낳을 수 있습니다.

특히 외국인의 출신국과의 시차로 인해 취침시간 이후 출신국에 전화 통화를 해야 하는 경우가 빈번하고, 난민신청자의 경우 이메일을 통하여 본국으로부터 자료를 받아야 하는 일이 많으므로 이러한 경우 보호소에서 인터넷 사용에 대한 적극 협조의무가 요청되어야 합니다.

(4) 침구 및 의복·신발

현재 외국인 보호소는 동계 침구류로 담요만 추가 지급하고 있어 보호소의 열악한 난방시설을 고려할 때 개선의 필요가 매우 시급합니다. 현재 운동화도 운동시간에만 사용할 수 있게 하도록 되어 있어 사실상 슬리퍼를 신고 생활하고 있는데 겨울철에 보호되는 외국인은 동상 등의 위험이 크므로 개인에게 운동화가 직접 지급되어 상시 사용할 수 있도록 해야 할 것입니다.

(5) 보호소인원확충문제 및 보호업무 위탁

보호소에서 근무하는 공무원의 인원이 절대적으로 부족하여 보호외국인에 대한 서비스 또한 부족할 수밖에 없는 것이 현실입니다. 직원들의 근무여건 개선은 외국인에 대한 서비스개선으로 이러질 것이므로, 장기적으로 공무원의 인원을 확충하고 현재 업무를 보조하는 용역업체 직원들을 줄여나면서도 현재 보호소에서 일하는 용역업체 직원에게도 공식적인 교육을 시행하여야 합니다.

(6) 면회(일반면회/특별면회)

출입국관리법 제56조의6, 외국인보호규칙 제33조 동규칙 시행세칙 제46조이 면회시간을 보장하고 있으나 이도 면회인이 많은 경우 사실상의 이유로 면회가 불가능하게 되는 등 보장가능성이 낮아지기 때문에 이 같은 경우 보충할 예비 공간에 대한 대책과 면회 환경의 개선이 필요합니다.

(7) 도서, 문서와 편지의 송/수신 등

보호외국인의 도서를 읽을 권리, 집필할 권리, 외부와 소통을 하기 위해 전화를 하거나, 서신을 주고받을 권리는 보호소 내의 질서를 해하지 않는 범위에서 최대한 보장되어야 하나, 조사 결과 전화 통화가 가능한 시간이 제한되어 있고, 자국의 언어로 된 도서가 불충분한 경우, 집필용구가 없다는 등의 불만이 종종 제기되었습니다. 서신 수발의 경우 서신 내용에 대한 비밀보장의 확보를 위해 봉함봉투를 보호실 내에 비치하고, 도서와 집필용 펜 및 용지를 확보하는 등의 개선이 필요합니다.

(8) 신체검사 및 의료시설의 정기진료 상황

보호소 입소 시 보호외국인의 신체검사가 제대로 이루어지도록 하여 개인에게 적절한 보호조치를 취해야 할 뿐 아니라, 신체검사에서 발견된 결과를 바탕으로 외국인의 건강권을 보장해야 할 것인데, 신체 증상에 대하여 의사에게 본국의 언어로 정확히 전달할 수 있는 통역서비스의 접근이 현실적으로 어렵다는 문제가 있습니다. 여성 보호외국인의 경우 여성 의료진 도움이 필요한 상황도 있으므로 여성 의료진이 상주할 수는 없더라도 정기적 방문은 가능하게 해야 할 것입니다.

(9) 급식 관련

보호외국인 급식관련 규정상 3찬이 제공되어야 하나, 제공되는 반찬에 국이 포함되어 국과 김치를 제외하면 실질적으로 나머지 반찬은 1가지 정도가 제공되고 있습니다. 이는 보호외국인의 건강권이 실질적으로 보호되지 못하고 있음을 여실히 드러내고 있는데요, 보호외국인 1인에게 책정된 식비를 인상하여야 할 것이고, 당뇨, 고혈압 등의 질환이 있는 경우 이를 고려한 환자식의 제공 및 영·유아의 경우 분유와 이유식도 제공되어야 할 것입니다.

(10) 생활 관련

각 보호소마다 온수의 공급시간이 정해져 있는데 일부 보호소의 경우 공급시간이 절대적으로 부족하므로 온수 공급시간을 늘려야 하고, 실질적 운동시간이 10분 남짓밖에 확보되지 않고 있으므로 운동시간을 확충하고 비치된 운동화도 사이즈가 맞지 않는 등의 이유로 개인이 이용할 수 없는 경우가 많으므로 실질적 운동생활이 가능하도록 시정되어야 합니다.

 

▲ 제3부를 발표한 이주민지원공익센터 감동의 고지운 변호사

4. 보호외국인의 난민신청 및 권리구제

(1) 난민 담당 공무원에 관한 문제

보호외국인의 난민신청이 있을 경우, 난민심사의 결과가 한 개인에게 미치는 중대한 영향력을 고려하여 중립적인 시각에서 심사를 할 수 있도록 지원되어야 할 것인데 기존의 출입국 업무에 추가적으로 난민 심사를 하여야 하는 현실은 그렇지 못합니다.

난민법 시행령 제6조, 법 제8조 제4항에 따르면 난민심사관은 출입국관리 업무에 종사하는 5급 이상의 공무원으로서 난민 관련 업무에 2년 이상 종사하였거나 법무부장관이 정하는 난민심사관 교육과정을 마쳤어야 하나, 난민심사 업무를 기존의 다른 출입국 업무에 추가적으로 맡게 되는 것이 현실이어서 전담 공무원들은 심사관 교육과정도 마치지 않은 채 과중하게 난민 업무를 맡게 되는 경우가 다수입니다. 담당 공무원의 난민업무 및 교육에 할애할 수 있는 시간이 매우 제한적이기 때문에 이는 결국 난민 업무에 대한 기피현상으로 번지고 전문성 강화 취지에 역행하고 있는바, 난민교육과정을 난민심사관 및 다른 전담 공무원들에게도 사전에 의무화하고 난민을 전담할 수 있는 인력을 충원하여야 할 것입니다.

(2) 외국인에 대한 불이익한 처분에 관한 통지의 통역 및 번역의무

난민법 제18조에 따라 난민불인정 결정을 할 경우 난민신청자에 대해 결정의 이유와 이의신청의 기한 및 방법 등을 명시하도록 되어있는데 이와 같은 처분에 대해 당사자는 이해할 수 있는 언어와 정확한 정보를 받을 권리가 있습니다.

하지만 현재 난민법 제18조가 번역의무를 규정하고 있지 않기 때문에 난민신청자 개인에 있어 최고도의 불이익처분인 난민불인정처분에 있어 사실상 모든 난민신청자들이 이해할 수 없는 통지서만 수령하게 됩니다. 이 문제는 신체의 자유에 대한 제한으로 인해 난민신청자가 스스로 다른 기관에 도움을 받기 어려운 보호소 내이기 때문에 그 문제점이 더 커지는데요, 이 부분의 번역의무는 국가가 부담하는 방식으로 해결해야 할 것으로, 형사소송법 제180조의 통역의무 동법 제182조의 번역의무와 같은 관계규정을 참조하여 개선해야 합니다.

(3) 통역 및 의사소통

난민신청, 난민면접, 난민인정신청 결과 및 이의신청 안내 등 난민신청절차에 있어 정확한 통·번역의 제공 및 원활한 의사소통의 확보는 난민인정절차에 있어 가장 핵심적인 절차입니다.

그러나 난민법 시행 이후에도 보호소 뿐 아니라 난민심사가 이루어지는 모든 출입국관리사무소에서 통역인의 기준 문제, 보호소 내 통역 섭외의 어려움, 통역인의 양성과정 부재 등의 문제로 잘 이루어지지 않는 것이 현실입니다. 특히, 박해의 사유와 직접 연관된 사람들이 통역인으로 섭외되는 경우와 같이 진술내용의 투명성과 공정성에 큰 영향이 끼쳐지는 경우도 있으므로 통역인 선정리스트를 법무부에서 통합적으로 관리 및 배포하여야 할 필요가 있겠습니다.

(4) 권리구제절차

청원, 진정 및 고충처리 등 권리구제절차에 대한 교육 및 안내가 부족하여 이에 대한 절차를 보완하여야 합니다. 청원서와 진정서 등의 양식을 접근이 용이하도록 비치하고 다양한 언어로 설명하는 것도 수반되어야 하겠습니다. 인터넷을 이용한 진정 등을 좀 더 자유롭게 할 수 있도록 인터넷의 제한에 예외를 두도록 하는 방법 및 법률전문가들에 의한 정기적인 법률상담을 받을 수 있도록 제도 개선이 필요해 보입니다.

(5) 보호일시해제 절차 및 청구

보호기간 연장심사가 매우 형식적이고 자의적으로 이루어지고 있는 현실에서 장기구금 외국인에게 구금에 대한 거의 유일한 대안으로 기능하는 것이 ‘보호일시해제’ 제도입니다. 그러나 현실에서는 보호일시해제를 청구할 수 있는 사유가 매우 제한적이고 긴급한 사유가 있는 경우에도 심사기간이 장기화 되고 보증금 과다의 문제, 보증인을 구하는 현실적인 어려움 등 실질적으로 보호일시해제청구를 거부한 것과 다를 바 없는 결과를 낳고 있습니다.

실태조사 결과 세 곳의 외국인보호소 어느 곳도 보호일시해제에 대한 안내문 게시나 청구서 양식을 비치해놓지 않았고, 보호외국인들이 보호일시해제 제도에 대해 모르고 있거나 이에 대한 정보가 정확하지 않은 경우가 대다수였습니다.

보호일시해제 사유가 지나치게 엄격하거나 현행법상 결정권자의 재량에 따라 자의적 심사가 가능한 규정으로 인해 무제한적으로 심사가 지연되는 결과가 다수 나타나고 있으므로 보호일시해제 사유를 현실에 맞게 완화할 필요성이 높습니다. 이 외에도 보증조건을 다양화하는 방법을 고려해 볼 수 있으며, 보호일시해제의 소극적 사유를 제시하여 자의적 해석을 가능케 하는 재고되어야 할 필요가 있겠습니다.

 

▲ 제4부 난민신청과 권리구제를 발표한 재단법인 동천의 김연주 변호사 

네 분의 발표가 끝난 후에는, 공익인권법재단 공감의 황필규 변호사의 사회로 네 분의 발표자와 청중간 질의응답 시간이 있었습니다. 공익법센터 어필은 대한변호사협회 인권재단과 함께 계속해서 국내 외국인보호소의 보호외국인 인권실태를 조사함으로써, 끊임없는 문제제기와 관련 대안을 강구하기 위해 노력할 예정입니다. 관심있게 지켜봐 주시기 바랍니다.

 

(어필 인턴 8.5기 김유경 작성)