[번역] 개관 : 새로운 난민 글로벌 컴팩트(Briefing: The new global refugee compact)

지난 12월 17일 유엔 난민 글로벌 컴팩트가 통과되었습니다. 난민에 대한 지원 확대와 국제 사회가 난민 수용국의 부담을 공유하는 것이 그 요지입니다. 난민 문제가 세계의 공통 관심사가 된 이 시점, 이번 글로벌 컴팩트는 ‘역사적’ 합의라는 평가를 받습니다. 
 
다음은 난민 글로벌 컴팩트의 내용과 쟁점을 잘 정리한 IRIN의 2017. 12. 18 기사 번역문입니다. 난민 글로벌 콤팩트의 배경과 내용, 기대효과와 비판에 대해 알아볼까요?(원문링크: Briefing: The new global refugee pact) 
 
 
 
 
개관: 새로운 난민 글로벌 컴팩트 

 
세계의 공통 관심사 
 
월요일, 뉴욕에서는 대규모 난민 이주에 대한 국제 협력을 강화하고, 그들의 망명 생활을 돕고, (대부분 상대적으로 빈곤한)주요 난민 수용국의 부담을 완화하기 위한 새로운 글로벌 컴팩트를 채택했다. 미국과 헝가리만이 이 콤팩트에 반대했다.

<배경>

이번 달에는 난민에 대한 책임 공유와 이주 협력에 관한 두 개의 역사적인 합의를 앞두고 있다.

두 합의는 2016년 9월 획기적으로 이루어진 협약인 ‘난민과 이주민을 위한 뉴욕선언’에 의한 것이다. 그러나 2년이 지난 지금, 그 결과인 ‘난민 글로벌 컴팩트(Global Compact on Refugees)’, 그와 유사하지만 별개의 협약인 ‘안전하고 질서 있고 정규적인 이주를 추구하는 글로벌 이주 컴팩트(Global lobal Compact for Safe, Orderly and Regular Migration)’는 다른, 보다 적대적인 정치 환경에서 탄생했다.

우리는 그 협약들이 무엇인 설명하고, 열띤 정치적 미사여구들을 분석하고, 이 합의들이 전 세계 수백만의 취약계층의 삶을 어떻게 증진시킬 것인지 전문가의 의견을 들어볼 것이다.

180개구 이상의 유엔 회원국들은 전쟁, 박해, 폭력으로부터 안전을 찾아 국경을 넘은 2,500만 명 이상의 난민들을 돕기 위한 협상에 찬성했다. 도미니카 공화국, 에리트레아, 리비아는 기권했다.

유엔난민고등판무관 Filippo GRandi는 이 합의를 “역사적”이라고 표현하며, 트위터에 “지난 34년간 난민과 함께 일하며 목격한 난민에 대한 책임을 널리 공유하려는 가장 큰 노력”이라고 밝혔다.

이 협약은 일주일 먼저 164개국이 모로코 마라케쉬에 모여 체결한 획기적인 국제이주글로벌컴팩트(GCM)보다 훨씬 적은 환영과 반대 속에서 채택되었다. 이주컴팩트와 마찬가지로 난민컴팩트 역시 법적 구속력이 없으며, 시행여부는 회원국들에 달려있다.

<난민 컴팩트란 무엇인가>

난민 글로벌 컴팩트(The Global Compact on Refugees)은 “난민이 겪는 곤경은 인류의 공통 과제”라는 전제에서 출발하며, 새롭게 발생하는, 또 장기화되는 난민의 피난 상황에 대한 “예측 가능하고 공평한 부담과 책임의 공유”를 목표로 한다.

합의에는 4가지 주요 목적이 있다. 난민 수용국의 부담 완화, 난민의 자립 강화, 공식적인 재정착과 기타 법적 수단을 통한 소위 ‘제3국;의 난민 접근 확대, 안전한 본국 송환 보장을 위한 출신국의 협조적 환경이다.

컴팩트는 두 부분으로 구성되어 있다: 모범 사례를 토대로 기초 수준에서 협약을 “운용(operationalize)”하는 포괄적 난민대응체제(CRRF, Comprehensive Refugee Response Framework)와 국제 사회를 위한 지침을 보다 광범위하게 설정하는 실행 계획(Programme of Action)이다.

여러 CRRF 시범 사업이 중앙 아메리카에서 소말리아, 아프가니스탄에서 우간다에 이르는 난민 상황에서 18개월 이상 진행되었다. 목표는 난민이 수용소 밖으로 나와 체류국에 통합될 수 있는 “사회 전체(whole of society)”에 의한 접근방식을 취하는 것이다.

이 컴팩트는 단기간의 인도주의적 대응과는 달리 민간 부문 뿐 아니라 수용국 및 기부국 정부의 더 많은 투자를 유치하고, 새로운 난민 위기에 따라 보다 발전지향적 접근을 장려하기 위한 것이다.

<왜 필요한 것이며, 어떻게 작동할 것인가>

UNHCR 국제보호담당관 Volker Türk가 올해 초 설명했듯, 1951년의 난민협약은 난민의 권리와 국가의 의무에 중점을 두고 있었지만 국가간의 협력에 관한 지침은 제공하지 않는다.

그는 난민협약이 “부담과 책임을 어떻게 나눌지 구체적으로 명시하지 않았고, 이는 글로벌 컴팩트의 역할”이라며 “이는 우리가 수십년 간 직면해왔던 중요한 공백에 대응하는 것이다”고 말했다.

전 세계 난민의 10명 중 9명이 의료 및 교육과 같은 핵심 서비스를 제공하기 위해 고군분투하고 있는 개발도상국에서 피난 중이다. 예를 들어, 세계 최대의 난민 수용국 터키에는 350만 명의 난민이 있고, 이 중 대부분이 시리아인이다.

이 컴팩트는 난민을 지원하기 위해 보다 광범위한 이해관계자를 모으는 것을 목표로 한다: 국가와 국제원조기구는 물론이고 국제 및 지역 시민 사회 단체, 개발 행위자, 민간 부문, 그리고 처음으로 금융기관을 포함한다.

예로, 세계은행(World Bank)은 저소득 국가로의 난민 유입이 끼치는 사회경제적 영향을 해결하기 위해 20억 달러의 기금을 조성했다. 난민 구호는 수년 간 이러한 방향으로 진행되어 왔지만, 컴팩트는 이 협력 관계를 더 구조화한다.

컴팩트는 또한 새로운 난민위기 발생 시 난민 수용국이 기증자와의 협력이 더 빠르게 이루어질 수 있는 새로운 지원 플랫폼(Support Platform)을 통해 “재정적, 물질적, 기술적 지원을 동원”할 수 있는 방법을 설명한다. 활성화 여부는 기증자와 난민 수용국의 지원에 따라 유엔난민기구에서 결정한다.

<변화가 있을 것인가>

배심원단은 여전히 컴팩트가 기초부터 큰 변화를 일으킬지에 대해서는 외면하고 있다.

CRRF(실제로 모범적인 운영 방식)를 시행하기로 서명한 국가 및 지역은 어느정도 진전을 보이고 있다. 예를 들어 에티오피아는 앞으로 10년 동안 영토 내 27개의 난민 캠프를 모두 폐쇄하고, 이들을 지역 사회에 통합시킬 것을 약속했다. 또 다른 CRRF 시범운영 국가 차드는 난민학교를 국유화하는 단계에 들어갔고, 지부티는 난민들의 은행 계좌 개설을 돕고 있다.

컴팩트의 실효성에 대한 첫 진정한 평가는 내년 첫 번째 글로벌 난민 포럼(Global Refugees Forum)을 위해 국가들이 다시 만나는 자리에서 이루어질 것이다. 그 이후로는 4년에 한 번씩 만날 예정이며, 2년마다 고위 공무원의 중도 회담을 가질 것이다.

4년마다 열리는 회의에서, 컴팩트 서명국은 그들의 진행상황을 공유하고 재정 지원, 재정착, 그리고 콤팩트를 지원할 수 있는 기타 조치에 대한 새로운 약속들을 할 것으로 기대된다.

월요일 선언에서 5개의 국제 NGO(국제 구조 위원회, 옥스팜, 세이브더칠드런, 노르웨이 난민위원회, 덴마크 난민위원회)는 국가들이 서로 책임만 다한다면 컴팩트가 “난민에 대한 더 나은 보호와 보살핌, 수용국에 대한 개발 이익을 제공할 수 있는 잠재력”을 가지고 있다고 했다.

최소한, 이 협약은 그간 임의로 이루어졌던 이해관계자들 간의 협력에 대한 청사진을 만들었다.

<어떻게 개발되었나>

컴팩트는 18개월 간 두 단계에 걸쳐 만들어졌다.

작년에는 부담의 공유, 수용국을 지원하는 최선의 방법, 재정착과 자발적 송환같은 ‘해결책’에 대한 접근성 향상 등 5개의 광범위한 의제에 집중했다.

올해 2월부터 7월까지는 유엔난민기구의 초안을 개선하기 위한 6개의 공식 협상이 제네바에서 이루어졌다. 유엔의 난민 기구가 유엔 회원국, 국제기구, 시민 사회, 민간 부문, 난민을 포함한 협상을 주관했다.

전문가들과 난민 옹호가들은 이 컴팩트가 역사적인 것은 사실이지만, 강제 추방된 사람들의 수가 올해 6850만 명으로 사상 최고치를 경신했음에도 2016년 뉴욕 선언의 기대에 미치지 못했다고 말했다. 비영리단체 레퓨지인터네셔널(non-profit Refugees International)의 선임 변호사 겸 UN 연락 담당자 Mark Yarnell은 “이 콤팩트는 책임 공유, 서비스 접근성과 재정착 기회의 확대를 추진할 기회로 여겨졌다. 그러나 외국인 혐오에 대한 정치 환경과 세계적인 추세를 감안해 ‘이미 가지고 있는 것을 정리하고 더 이상의 역행을 막자’에 가까웠다”고 말했다.

컴팩트는 빠르게 변화하는 시대 속에서 만들어졌다.

실제로, 2년전 193개 유엔 회원국 모두가 뉴욕선언에 서명했다. 당시 미국 대통령이었던 버락 오바마가 뉴욕선언을 옹호했다. 반면, 도널드 트럼프 대통령 하의 미국은 난민 협정에 반대하는 첫 번째 국가였다. 트럼프 행정부는 또한 오바마 행정부 시절 11만 명이었던 연간 난민 수용을 3만 명으로 축소하는 등 난민을 막기 위한 여러 조치를 취했다.

이민정책연구소(Migration Policy Institute)의 공동 창립자 Kathleen Newland는 그 결과가 “매우 보수적인 문서”라며 “유엔난민기구의 주요 목적은 1951년 난민협약에 따른 난민에 대한 보호를 침해하거나 손상시키지 않는 것”이라고 했다.

<이주 컴팩트에 대한 반응이 더 거센 이유는 무엇인가>

정치적 폭풍에 휘말렸던 이주 협상과 달리 난민 컴팩트에 대한 반응은 상대적으로 밍밍하다. 이번 협상이 1951년 난민의 지위에 관한 협약과 기타 난민과 인도주의를 다루는 국제법적 기구에 바탕을 두고 있기 때문이다.

이러한 협정들은 수십 년 간 이루어지고 있었고, 이미 서명국들은 난민들에게 특정한 법적 보호를 제공해야 했다. 그러나 이주자에 대해서는 기존에 비슷한 의무가 주어지지 않았고, 이는 이주 컴팩트가 근본적으로 새로운 영역을 개척하는 것임을 의미한다.

이주에 관한 글로벌 컴팩트는 정부간 협상으로서 국제이주기구(International Organization for Migration)와 국제 이주 유엔특별대표 Louise Arbour가 감독한다. 이와 달리 난민 글로벌 컴팩트는 하나의 기관, 유엔난민기구가 주도했다.

유엔은 난민 컴팩트 채택을 앞둔 메시지에서 정부들이 이주 협약을 철회하는 추세를 감안하여 논란이 되고 있는 자매합의(이주 컴팩트)과 거리를 두고 차이점을 강조하기 위해 노력했다.

<비판은 무엇인가>

컴팩트에 구속력이 없기 때문에, 컴팩트의 성공적인 이행은 본문에서 명시적으로 요구하는 ‘정치적 의지의 동원’에 달려있다. 국가들이 국경을 군비화하고, 장벽을 세우고, 억류를 늘리며, 성급한 강제송환을 하는 이 시점에 매우 어려운 요구다.

유엔난민기구의 전 정책 책임자 Jeffery Crispy는 “정부는 난민에 대한 의무를 무시해도 벌 받지 않는다는 것을 안다. 유엔난민기구는 자금 지원과 현장 운영 능력을 국가들에 의존하고 있기 때문에 국가들에 책임을 다할 것을 요구하기가 어렵다.”고 썼다.

 가장 큰 비판 중 하나는 컴팩트가 세계 난민 보호에서 노동의 불평등한 분업을 강화한다는 점이다. 부유한 나라들은 인도주의 및 개발 원조를 제공하고 강제 이주민 중 극소수의 재정착에 동의할 것이다. 그러나 가난한 국가들은 여전히 대규모의 난민을 수용하는 입장이다.

다른 이들은 인도주의적 원조로 책임을 매수함으로써 원치 않는 난민들로부터 국경을 보호하려는 부유국들의 합의라고 주장한다.

컴팩트 개발에 대한 100여 개 NGO의 기여를 조율한 자발적기구 국제 위원회 ICVA(International Council of Voluntary Agencies)의 강제이주 담당 수석 정책관 Jerome Elie는 “완벽하지는 않다. 대타협안이다. 본문과 이행 측면 모두 개선되고 검증되어야 할 할 부분이 많다. 그러나 절차 전반에 걸쳐 제기되었던 우려에 비하면 비교적 만족스럽다.”고 말했다.

ICVA와 같은 인도주의 단체들이 추진했던 몇 가지 누락 사항이 있다.

예를 들어 컴팩트는 자국내에서 강제이주 된 사람들(내부 실향민, IDP)에 대해서는 거의 언급하지 않는다. – 이들은 세계 강제이주민의 반 이상을 차지한다.

또한 기후 변화로 인한 난민들에 대한 특별한 보호를 제공하지 못한다. 난민 여성 인권 옹호가들은 이동 혹은 망명 중의 성적, 물리적 건강을 강조하는 등 여성에 대한 특별한 보호가 부족하다는 점을 지적했다.

Elie는 그러한 누락들이 발생한 것은 정치 때문이라고 말했다.

그는 “난민 컴팩트는 널리 받아들여지고 있는 조약에 근거하여, 연관해서 만들어졌고, 이를 운영하려는 것”이 이유 중 하나라며, “많은 국가들은 그 이상을 하고싶지 않아 한다. 유엔난민기구에서 기후 변화나 IDP를 포함하지 않은 것은 그 때문”이라고 했다.

흥미롭게도 난민 컴팩트는 이주 콤팩트와 역사가 공통되고 지역이 겹침에도 불구하고 이주 컴팩트를 언급하지 않는다. 난민 인터네셔널(Refugee International) 등의 단체에서는 “보호의 공백에서 누군가가 소외되는 일을 막기 위해” 두 협약의 상호보완성을 요구했다.

주요 난민 수용국들이 난민 컴팩트를 폭넓게 환영하고 있기는 하지만, 터키와 방글라데시는 콤팩트 개발 과정에서 각각 시리아와 로힝야 위기에 대한 재정적 약속을 더 빨리 이행해야 한다는 입장을 분명히 했다. 
 
(번역 : 심진수 인턴) 
 
 
 
관련 링크들도 참고해주세요.

– 난민 글로벌 콤팩트 채택에 대한 사무차장의 발언, 2018년 12월 17일[연설문](Deputy Secretary-General’s remarks to mark the adoption of the Global Compact on Refugees [as prepared for delivery]) 
– (전 날 제네바 브리핑에서 발표한) OECD의 난민 구호 재정 지원, “난민 수용국의 입장에서 자금 조달: 난민과 수용국 지원 부담과 책임의 공유에 대한 DAC의 기여 분석”(OECD work on Financing Forced Displacement (presented at the Geneva briefing yesterday), particularly the paper released yesterday on “Financing Refugee-Hosting Contexts: an analysis of the DAC’s contribution to burden- and responsibility-sharing in supporting refugees and their host communities) 
– 국가들은 역사적인 난민 협상에 도달하고 더 효과적이고 공정한 대응을 약속했다: 유엔 총회는 혁신적인 글로벌 체계에 동의했다(States reach historic deal for refugees and commit to more effective, fairer response: UN General Assembly agrees on an innovative global framework to better serve the forcibly displaced and their host communities), UNHCR, 17 December 2018 
– 유엔총회가 ‘역사적’ 난민 글로벌 콤팩트를 선언하다(General Assembly affirms ‘historic’ Global Compact on Refugees), UN News, 17 December 2018:  
– 난민 문제의 공평한 부담 공유: 유엔총회 난민 팩트를 채택하다 (Gerechtere Lastenteilung in Flüchtlingsfragen: VN-Vollversammlung verabschiedet Flüchtlingspakt)_, German Federal Foreign Office, 17 December 2018 
 
NGO의 반응/입장/보도자료: 
– 난민 글로벌 콤팩트는 더 나은 난민문제 대응을 위한 긍정적인 발걸음이다(The Global Compact on Refugees is a positive step toward a better refugee response), Statement from International Rescue Committee, Oxfam, Save the Children, Norwegian Refugee Council and Danish Refugee Council , 17 December 2018 
– David Miliband/IRC, “난민 문제는 당신의 책임이기도 하다”(“The refugee crisis is your responsibility, too”_, Washington Post, 17 December 2018:  
– 유엔이 역사적인 난민 글로벌 콤팩트에 동의하다(UN Agrees to Historic Global Compact on Refugees), Refugees International, 17 December 2018:  
– 난민 아동에게 다가가기 위한 새로운 국제 협약은 ‘이 세대가 가진 최고의 기회'(New global agreement to reach refugee children is ‘best chance this generation has’), World Vision International, 17 December 2018:  
– Mercy Corps: 유엔의 난민 지원을 환영하다(Mercy Corps: Commends United Nations for Supporting Refugees), Mercy Corps, 17 December 2018:  
– 오늘의 난민 글로벌 콤팩트 통과에 대한 옥스팜의 언론 대응(Oxfam media reaction to today’s passing of the Global Compact on Refugees), 17 December 2018 
– JRS/미국은 역사적인 난민 글로벌 콤팩트 지지를 환영한다 (JRS/USA Welcomes Historic Endorsement of Global Compact on Refugees), 17 December 2018 
– 여성난민위원회는 난민 글로벌 콤팩트의 강한 지지를 환영한다 (Women’s Refugee Commission Welcomes Strong Endorsement of Global Compact on Refugees), 17 December 2018:  
– 유엔의 난민 지원 결정에 반대표를 던진 미국에 대한 세이브더칠드런의 성명(Save the Children Statement on U.S. Vote against United Nations Resolution Supporting Refugees), 17 December 2018:  
 
기타 읽으면 좋은 기사: 
– Alexander Betts, “난민 글로벌 컴팩트: 변화의 이론을 향하여?”(“The Global Compact on Refugees: Towards a Theory of Change?“), International Journal of Refugee Law, 17 December 2018 
– François Crépeau, “이동성과 다양성의 시대를 위하여: 이주 글로벌 콤팩트의 목표로서의 ‘이동성의 도모'”(“Towards a Mobile and Diverse World: ‘Facilitating Mobility’ as a Central Objective of the Global Compact on Migration”), International Journal of Refugee Law, 17 December 2018 
– Walter Kälin, “이주에 관한 글로벌 콤팩트: 재해로 쫓겨난 사람들의 한 줄기의 희망”(“The Global Compact on Migration: A Ray of Hope for Disaster-Displaced Persons”), International Journal of Refugee Law, 15 December 2018 
– 에티오피아의 ‘직업 콤팩트’가 난민들에게 적용될 수 있도록 보장하는 법(How to ensure Ethiopia’s ‘jobs compact’ works for refugees), ODI, 17 December 2018 
– 오늘 난민에 관한 글로벌 콤팩트가 채택되었다: 미국의 동의 없이도 국제적인 규칙을 형성할 것으로 예상된다(Global Compact for Refugees Adopted Today: Even without U.S. assent, it will likely shape global regulation), Center for Immigration Studies, 17 December 2018