[후기] 2016 난민보호를 위한 한일 교류회 (부제: 교학상장)

  1. 교학상장(敎學相長)! 좋은 건 같이 알자!

 지난 주 금요일 (2016년 6월 10일) 공익법센터 어필(APIL)과 일본난민지원변호사네트워크(全国難民弁護団連絡会議/JLNR)의 공동 주최 및 인권재단사람의 후원으로 <2016년 난민보호를 위한 한일 교류회>가 열렸습니다. 교류회의 부제는 ‘교학상장(敎學相長); 좋은 건 같이 알자’로, 이번 행사는 한일 양국 간 난민지원 체계와 현황을 공유하고 서로 배울 점이 무엇인지 함께 생각해보자는 취지로 개최되었습니다.

1시부터 6시까지 약 5시간 동안 진행되었으며, 일본의 일본난민지원변호사네트워크, 일본난민지원협회, 그리고 한국의 공익법센터 어필, 공익인권법재단 공감, 난민인권센터, 사단법인 피난처의 변호사와 활동가들이 각국의 난민보호 개관, 법적 지위, 신청 절차 등에 대해 발제하고 질의응답 시간을 가졌습니다.

긴 시간이었음에도 마지막 질의응답 시간까지 참가자분들 모두 엄청난 집중력을 보여주셨던 한일교류회, 그 안에서 다루어진 내용들을 정리해보았습니다.

2. 난민 보호, 어디까지 해봤니?

일본은 1982년부터 본격적으로 난민신청을 받기 시작하였습니다. 지난 30여 년간의 총 누적 신청자 수는 30,145명이며 누적 인정자 수는 531명으로 인정률이 2.3% 정도 밖에 되지 않습니다. 이의신청을 통한 인정률도 1.3%로 매우 저조한 수준입니다. 한 가지 눈여겨 볼 점은 2010년부터 꾸준히 재정착 난민을 받아서 현재까지 총 105명의 난민을 수용했다는 점입니다.1.일본 통계 자료는 일본 법무성, 유엔난민기구, 일본 의원실 등을 통해 수집한 자료를 JLNR에서 정리한 것입니다.재정착 난민 제도 도입을 시도하고 있는 한국에서 참고할만한 사항입니다.

난민신청자의 출신국으로는 네팔, 미얀마, 스리랑카 등 동남아시아 국가와 터키가 가장 많았습니다. 그 중에서 가장 높은 인정률을 보인 것은 미얀마로, 1982년 이후 총 330명이 난민 인정을 받았습니다. 

일본의 난민 신청과정은 1차 수속, 이의심, 재판의 과정으로 이루어져 있습니다. 이 과정에서 절차의 남용/악용을 막기 위한 조처로 작년부터 명확하게 이유가 없는 신청, 전과 같은 이유로의 재신청의 경우는 3개월 이내에 불인정 결정을 고지토록 절차가 개정되었습니다. 그 외에 별도로 난민 신청을 하는데 있어서 법률상의 제한은 없지만, 장시간 대기하여 신청서를 제출하여야 하고 창구에서 접수를 거부당하는 일이 종종 보고되어 사실상의 제한이 있다는 비판을 받고 있습니다. 또한 난민 심사에서 신청자의 이야기 중 사소한 모순을 추궁하는 등 불인정을 전제로 하고 있다는 비판도 있습니다.

난민 불인정 처분에 불복하여 이의를 제기하는 경우, 난민 심사 참여원들이 의견서를 작성하고 이를 참고하여 법무성 입국관리국 담당부서가 심사를 하게 됩니다. 참여원의 10% 정도는 일본 변호사협회나 유엔난민기구의 추천을 받아 임명하고 있으나, 원칙적으로 법무장관이 임명하도록 되어있기 때문에 난민법의 비전문가가 대부분입니다. 또한 담당 참여원이 비공개되기 때문에 심사의 질이 제도적으로 담보되어 있지 않습니다. 이에 더해 참여원의 의견이 법무장관에 의해 뒤집히기도 하고 참여원들이 법무장관의 눈치를 보는 등 독립성 역시 결여되어있습니다.

앞선 두 행정단계의 결정에 불복하는 경우 소송을 제기할 수 있습니다. 재판에서 승소하면 대부분 난민 인정을 받을 수 있지만, 승소가 확정되었음에도 불구하고 최초 불인정 처분 후 본국 정세가 개선되었다는 이유로 불인정 처분을 받은 사례가 3건(각각 아프가니스탄, 스리랑카, 터키 국적자) 있었습니다. 특히 터키 국적자의 경우 쿠르드족 출신이었는데, 일본에서는 쿠르드족 출신의 난민인정 사례가 0건이라는 점 등에 비추어 보아 우호국인 터키와의 관계 등 정치적인 판단요인이 영향을 미치고 있음을 알 수 있었습니다.

이 모든 심사 과정을 거치는 평균 기간은 불인정 사례의 경우 1차에서 8개월, 이의까지 3년이지만, 인정 사례의 경우 1차에서 19개월, 이의까지 4년으로 더 장기화 되고 있어 제도의 개선이 시급합니다. 또한 소송 시, 난민 지위의 인정을 수익행위로 보고 민사소송의 원칙을 적용함으로써 입증책임을 신청자에게 넘긴다는 부분이 문제점으로 지적되고 있습니다.

한국의 경우 난민신청자의 숫자가 지속적으로 늘고 있고, 2013년부터는 매년 두 배 가까이의 증가 폭을 보이고 있습니다. 그러나 인정률은 점차 떨어지고 있고, 사법부에서의 난민 인정은 심지어 2015년에 0%를 기록하였씁니다. 현재까지 법무부 단계에서의 누적 난민인정률은 1.9%(15,250명 중 580명)에 불과하며, 가족결합, 재정착, 행정소송 승소로 인한 인정 건수를 포함해도 인정률이 3.8%에 그칩니다. 해당 통계를 집계한 난민인권센터는 승소에 의의를 두어 후에 인정이 취소된 사람들도 통계에 포함시켰습니다. 반대로 인도적체류자의 경우, 그 지위와 처우가 난민인정자와 매우 다르기 때문에 인정률 계산시 이를 제외하였습니다. 보다 자세한 통계자료와 분석은 난민인권센터 홈페이지를 참고해주시기 바랍니다. 국내난민현황: http://www.nancen.org/1517 난민인정심사: http://www.nancen.org/1519 난민처우관련: http://www.nancen.org/1520 뿐만 아니라 시리아인들의 인도적체류 지위 인정률도 갈수록 낮아지고 있는 추세입니다.

이렇게 저조한 인정률에도 불구하고 법무부는 오히려 난민신청 절차의 남용을 지적하고 있습니다. 특히 법무부에서 경계하는 그룹은 비전문취업비자(E-9)로 입국한 외국인 노동자들입니다. 이들이 체류기간 만료 직전 난민신청을 함으로써 기간을 연장하고자 한다는 것입니다. 그러나 통계를 보면 법무부의 주장은 과장되어 있음을 알 수 있습니다. E-9 비자로 입국한 사람들은 2015년에 9,431명, 2014년에 9,574명, 2013년에 8,381명 등 매년 만 명에 가까운 수를 유지하고 있으며 오히려 증가하고 있는 추세입니다. 이에 비해 E-9비자 소지자 중 난민신청을 한 사람은 1,206명으로 한국에 체류하고 있는 전체 누적 체류자의 수와 비교해보면 매우 적은 숫자입니다. 또한 이들 모두가 난민이 아니면서 절차를 남용하고 있다고 매도할 수도 없는 것입니다.

한국의 난민신청자 국적국 순위에는 일본과 달리 터키가 없다는 점과 상대적으로 아프리카 국가들이 더 많다는 점이 눈에 띄었습니다. 파키스탄과 이집트는 항상 상위권을 유지하고 있고, 2013년 부터 시리아가 상위권에 들어왔습니다. 그리고 중국인들이 제주도로 무비자 입국이 가능하다보니 중국인 신청자가 많다는 점도 특징입니다.

난민 신청과정은 일본과 유사하게 출입국관리 공무원의 심사, 법무부 난민위원회의 심사, 사법부의 심사 총 3단계로 나누어져 있습니다. 난민 심사에서의 주요 문제는 면담 시 영상녹화와 통역 등이 있습니다. 영상 녹화는 통역의 질을 보장하고 인권 침해를 방지할 수 있는 중요한 수단이지만, 계속되는 요청에도 불구하고 기계 고장 등을 핑계로 제대로 이루어지고 있지 않습니다. 통역의 경우 우선 모든 언어에서 질 좋은 통역을 구할 수 없다는 한계가 있습니다. 게다가 통역 수수료와 실제 집행된 금액을 토대로 산정한 면담시간은 1인당 평균 1.12시간으로, 그마저도 충분한 면담이 이루어지고 있지 않음을 알 수 있습니다. 이에 더해 주요 거점 심사지에서는 인력 부족으로 인해 공무원 한명이 수백명의 난민을 담당하고 있는 실정입니다. 이는 담당 공무원들의 업무량과 피로도를 높이고, 결국 심사의 질 역시 보장할 수 없게 합니다. 이에 지속적으로 법무부와 행정부에 증원, 증액을 요청하고 있으나 아직 받아들여지지 않고 있습니다.

어려운 과정을 거쳐 난민인정자가 된 후에는 국민과 같은 수준의 사회보장, 사회적응 교육, 학력인정, 자격인정 등의 권리가 주어지지만, 한국 출생 아동들의 국적문제나 가족결합보장 부분에 있어서는 제도가 미비합니다. 또한 장애인복지법 등 타법과 난민법이 충돌하여 제도의 공백이 생기는 경우도 있어 향후 지속적인 보완 노력이 요구됩니다. 마지막으로, 이미 숙식과 생활 전반에 필요한 것들이 구비되어 있는 난민지원센터 이용자들에게 생계비 예산의 2/3을 지원하는 등 비합리적이고 불공평한 예산 운용도 개선되어야 합니다.

일본의 경우, 난민신청 수속 중에는 퇴거명령으로 인한 송환의 효력이 정지됩니다. 다만 한국과 단리 난민신청자의 권리를 정하는 별도의 법령이 없어 신청 시 체류자격 유무에 따라 생활 보장 조건이 달라집니다.

난민 신청 당시 체류자격이 있으면 주민등록이 되고 건강보험에도 가입할 수 있으나 생활보장을 받을 수는 없습니다. 유일하게 외무성이 지급하는 ‘난민보호비’가 있기는 하나 난민사건 미제건수가 1만명을 넘어서고 있는 현재 대상자가 월 평균 160명 정도로 극히 제한적이라 안정망의 역할을 하지 못하고 있습니다. 신청 후 6개월이 경과한 후 조건을 만족시키면 취업이 가능하기도 하지만, 신청 당시 체류자격이 없는 사람의 경우 이마저도 불가능합니다. 이에 신청 시 체류자격의 구분을 두지 말자는 의견을 표명하고 있으나 유효한 대응은 이루어지지 않고 있습니다.

인도적 체류 지위는 한국에서와 마찬가지로 난민 불인정 처분시 특별한 사유가 있는지 판단하여 ‘자유재량’으로 주어집니다. 그러나 주워지는 권리가 난민 인정자와 여러 방면에서 차이가 있습니다. 우선 6개월간의 사회 적응 교육(일본어 교육 포함)을 받지 못해 취업 등에 있어 난관을 겪습니다. 그리고 강제송환금지의 원칙 적용여부가 불분명하여 지위가 불안정 합니다. 속인법의 적용으로 계속 본국법의 적용을 받게 되므로 혼인 등에 있어 곤란한 경우가 발생하기도 합니다. 가족결합 원칙 적용에 있어서도 더 까다로운 요건이 적용됩니다. 

한국의 경우, 난민법이 제정되면서 난민 신청자의 처우가 그나마 개선되었다고 볼 수 있습니다. 난민법 제정 전에는 취업이 금지된 상황에서 생계비 등의 지원도 전무하여 삶을 영위하는 것이 거의 불가능했지만, 현재는 생계비 지원 대상에 한하여 최대 6개월까지 월 40만원 정도를 지원 받을 수 있게 되었습니다. 그러나 현재 생계비 신청자의 93% 이상은 지원을 받지 못하고 있는 실정입니다.

난민 신청 후 6개월이 지나면 취업이 가능해 지기는 하지만, 난민신청 비자(G-1)에 대한 고용주들의 이해 부족과 취업허가 절차의 번거로움으로 인해 사실상 취업이 어려운 상황입니다. 건강보험 가입자격의 제한은 문제를 더 악화시킵니다. 직장건강보험만 가입이 가능하도록 되어 있기 때문에 생활고와 의료비 부담의 이중고에 시달리게 되는 것입니다. 난민 신청자들은 특성 상 정신적인 고통을 입은 사람들도 많으나 그들을 위한 심리치료와 정신치로 시스템도 정비되어 있지 않습니다.

인도적 체류자의 경우 상황은 더 열악합니다. 난민법 상에서 이들의 처우에 관한 조항은 취업활동의 허가 외에는 규정되어 있지 않습니다. 외국인등록증 상 표기도 난민신청자와 동일한 G-1이어서 이들의 지위를 입증할 수 있는 별도의 방안이 필요합니다. 그나마 영종도 난민지원시설이 있기는 하나, 거주 기간도 6개월로 제한이 되어 있고 사회통합적 고려가 간과된 집단 격리 수용시설이 되면서 실효성에 대한 논란이 끊이지 않고 있습니다.

일본의 이주구금은 2차 대전 후 제정 된 출입국관리법에 의거하여 이루어지는데, 당시에는 공산주의자의 입국을 막는 것이 중요한 문제였기 때문에 법이 매우 엄격하게 제정되어 있습니다. 해당 법은 한국의 법 제정에도 많은 영향을 미쳐 일본과 한국의 제도가 비슷하게 정의 되어 있습니다.

일본은 전건수용주의(mandatory detention)을 적용하여, 강제퇴거 사유가 있을 경우 난민신청 여부 및 도주의 위험 등과 무관하게 구금할 수 있도록 되어있습니다. 사법심사 등의 기능이 없이 무기한 구금이 가능하도록 되어 있어 정신적 스트레스를 못 이기고 돌아간 사례도 있습니다. 보증금을 내고 일정 조건 하에 임시 석방 허가를 받는 경우도 있지만 일반적으로 최소 1년간의 구금기간을 거친 이후에야 허가 획득이 가능합니다.진료시설이 열악하여 2013년과 2014년에는 피수용자가 사망한 사례도 있었습니다.

공항에서 난민신청을 하는 사람들은 대다수가 이러한 수용시설에 구금됩니다. 때문에 일단 ‘단기체재’ 등의 자격으로 입국 후 난민신청을 하라고 권하는 경우가 많다고 합니다. 혹은 상륙심사 전 일시비호상륙허가를 받아서 입국한 후 난민신청을 할 수도 있습니다. 문제는 일시비호상륙이 불허된 경우인데, 본인이 의사표현을 하면 난민 신청을 할 수 있음에도 제대로 안내가 되고 있지 않습니다. 상륙허가에는 이의신청 절차도 없고 상륙 불허를 난민 불인정으로 이해하고 돌아가는 경우도 있어 더욱 문제가 되고 있습니다.

그나마 다행인 점은 4년 전부터 법무부, NGO, 일본 변호사협회가 1년에 3차례 정도 비공개 회담을 진행하며 계속적으로 개선의 노력을 하고 있다는 점입니다.

한국의 상황도 일본과 전반적으로 크게 다르지 않습니다. ‘출입국관리=국경관리=주권사항’이라는 인식에서 출발하는 관점과 ‘국내에 거주하는 외국인에 대한 인권보장’이라는 인식에서 출발하는 관점이 서로 긴장관계를 이루는 가운데, 정부를 비롯한 주류의 인식은 압도적으로 전자쪽으로 기울어져 있습니다. 난민에 대한 송환금지의무가 중심에 놓이는 난민협약과 난민법은 일반적인 출입국관리행정작용과 그 출발점과 기본전제가 이질적이다 보니, 출입당국은 심사기간 동안 ‘잠정적’ 보호가 제공되는 난민신청자에 대한 처우에 대해 일관성 없는 태도를 보여왔습니다.

이러한 출입국 관리법 위반여부 조사 및 강제퇴거명령 집행에는 인신구속이 수반됨에도 불구하고 행정작용이라는 이유로 사법권의 통제가 불가능하고, 심지어 행정절차법마저 적용되지 않아 많은 인권침해의 소지를 안고 있습니다. 아동에 대한 배려나 대책도 전무하며 구금에 대한 대안이 없다는 점 역시 큰 문제점입니다. 이에 대한 대응으로 공익법센터 어필과 월드비전은 아동구금의 근절을 위해 공동캠페인답하다 캠페인: http://www.dap.or.kr/campaign/index_eng.php을 진행하고 있습니다.

공항에서 난민신청을 했다가 심사에 불회부 되는 경우에도 송환대기실이라는 곳에 구금되게 됩니다. 회부 심사 기간과 불회부결정에 대한 이의신청 기간 동안의 난민신청자 처우에 대한 입법상 공백으로 인해 여타 외국인들과 같은 처우를 받게 되는 것입니다. 원래 송환대기실에서는 변호인 접견도 불가능했으나 최근 공익법센터 어필의 헌법소원을 통해 가능하게 되었습니다.

3. 아직도 갈길이 멀다…

 교류회를 통해 한일 양국 모두 비슷한 문제점을 안고 있음을 알 수 있었습니다. 심사 과정에서 난민 불인정이 전제되면서 인정률이 낮아지고 있었고, 인도적 체류 지위 비중이 늘어가고 있는 추세였습니다. 출신국가나 심사 제도 등에서도 유사한 점이 많이 보였습니다. 한국은 난민 보호를 위한 별도의 법률을 제정했음에도 더 나은 모습을 보이지 못하고 있음이 아쉽습니다. 특히 인도적 체류자의 권리를 구체적으로 규정해 놓았다는 점, 지역건강보험 가입을 가능하게 했다는 점 등은 본받아야 할 점입니다.

시간이 부족할 정도로 많은 질문이 나왔던 질의응답시간이 지나고, 참가자들은 특별한 행사로 교류회를 마무리 지었습니다. 현재 인천공항에 구금되어 있는 시리아인들을 위해 성명서를 채택한 것입니다.

원래 시리아 난민들은 난민신청시 바로 회부심사를 통과하여 입국이 되었으나, 작년 11월 부터 성년 남성 시리아인들에 한해 불회부결정이 나기 시작했습니다. 불회부결정은 명백히 난민이 아닌 경우에만 내려져야 하는바, 난민지원네크워크는 올해 2월 변호인단을 꾸려 소송을 제기하였고 곧 판결 선고를 앞두고 있습니다. 모쪼록 긍정적인 결과가 나오기를 바라며, 송환대기실의 열악한 환경을 규탄하고 난민 심사를 위한 시리아인들의 입국을 촉구하기 위해 채택한 성명서를 덧붙이며 글을 마무리하겠습니다.

성명서 일어본 ▼