난민법 제정의 의미와 향후 과제: 반갑고, 우려스럽고, 아쉬운

아래는 어필의 김종철 변호사가 <난민법 제정의 의미와 향후 과제>라는 제목으로 참여연대 복지동향 2월호에 기고한 글입니다. 또한 2012년 2월 9일 대법원 사법제도비교연구회에서도 토론자로 참석하여 같은 취지의 발표를 하였습니다.

1. 난민법은 어떻게 만들어졌는가?

2011년을 이틀 남겨두고 난민법안이 국회 본회를 통과하였다. 동아시아에서는 처음으로 만들어진 독립적인 난민법이라고 한다. 그렇다면 그 동안 난민에 관한 것은 도대체 어느 법에 근거하고 있었는가? 이상하게 들리겠지만 출입국관리법Immigration Control Act이다. 1992년 난민의 지위에 관한 협약에 비준한 이후 위 협약을 이행하기 위해 일본의 예에 따라 출입국관리법 안에 난민에 관한 조항들을 신설한 것이다. 외국인의 출입국을 콘트롤하기 위한 법이 박해 때문에 본국에 돌아갈 수 없어 피난처를 찾는 난민들을 규율해온 것이다. 그러니 난민을 인정하고 보호하는데 있어서 인간 안보human security의 관점 보다는 국가 안보national security의 관점이 지배했던 것이 사실이다. 출입국관리법이라는 안경을 쓰면 외국인이 합법 사람 아니면 불법 사람으로 밖에 보이지 않는다. 그런데 그 안경을 쓰고 지금까지 난민을 보아 왔으니, 형식적으로는 체류와 입국이 불법일지라도 그 취약성 때문에 단순히 불법으로 봐서는 안되는 난민들의 특수한 형편을 제대로 식별하지 못한 것이다.

이러한 현실에 문제의식을 가진 난민 활동가들과 변호사들이 2006년부터 난민협약의 정신에 부합하는 독립적인 난민법을 만들기 위해 논의를 시작하였다. 이러한 논의를 통해 만들어진 초안을 서울지방변호사회가 2009년 입법청원을 하였고, 같은 해 황우여 의원이 대표로 국회에 발의하여, 2011년 12월 29일 본회의를 통과한 것이다. 그러나 이렇게 통과된 난민법안은 시민사회가 처음 마련한 안(案)과는 상당부분 차이가 있다. 난민제도 남용을 우려하는 법무부의 반대로 원안이 대폭 수정되었기 때문이다. 독립적인 난민법의 탄생으로 출입국 통제의 관점이 아니라 인권 보호의 관점에서 난민제도를 바라 볼 수 있는 첫 단추가 끼워진 것이 사실이지만, 막판 협상과 타협 과정에서 수정된 부분은 벌써 부터 심각한 우려를 낳고 있다. 문제점을 살펴보기 전에 우선 난민법의 성과로 어떤 것들을 꼽을 수 있는가?

   2. 난민법 제정으로 무엇이 바뀌는가?

난민법은 크게 총칙, 난민인정절차, 난민위원회, 난민에 대한 처우 등으로 나누어져 있다. 아래에서는 난민인정절차와 난민에 대한 처우를 중심으로 난민법 제정으로 인한 긍정적인 변화에 대해 설명하려고 한다.  

가. 난민인정절차에 있어서 적법절차의 강화

런던의 히드로 공항에 가면 난민신청에 대한 안내문을 쉽게 찾아 볼 수 있지만, 한국의 공항에서는 그러한 안내가 전혀 없다. 그러나 난민법 개정으로 이제는 인천 공항에서도 난민신청과 관련한 정보를 접할 수 있고 난민신청서도 구할 수 있게 되었다(법 제7조 제1항). 예전에는 본국에서 강간을 당한 경험이 있는 여성 난민신청자도 남자 공무원이 면담을 하곤 하였다. 그러나 이제는 난민신청자의 요청이 있으면 반드시 같은 성(性)의 공무원이 면담을 진행해야 한다(법 제8조 2항). 면담조서가 난민인정에 결정적인 자료가 됨에도 불구하고, 예전에는 통역인의 통역 없이, 면담과정에서 자신이 진술한 대로 조서에 기재되었는지 확인할 기회를 부여 받지 못한 채, 면담이 진행되어 면담조서내용의 진정성 여부가 다투어지는 경우가 많았다. 그러나 이제는 난민신청자에게 면담조서를 확인하도록 해야 하였고(제15조), 통역인으로 하여금 통역을 하도록 해였으며(제14조), 나아가 면담과정에서 신뢰관계 있는 자의 동석을 허용할 수 있도록 하였고(제13조), 난민신청자의 요청이 있는 경우에는 면담과정을 녹음 또는 녹화하도록 하였으므로(제8조 제3항) 면담조서가 진술을 제대로 반영할 수 있는 여건이 갖춰지게 되었다. 난민사건의 경우 진술의 일관성이 중요함에도 불구하고 예전에는 난민신청자가 난민면접조서를 열람이나 복사하지 못한 채 이의신청이나 취소소송을 제기할 수 밖에 없어 문제가 되었다. 그러나 이제 난민신청자는 자신이 제출한 자료나 면담조서의 열람․복사를 할 수 있다(제16조). 예전에는 난민협약 체약국이 아닌 나라에서 유엔난민기구를 통해 난민으로 인정 받은 사람들이 한국에 재정착하는 방법이 없었다. 그러나 일본이 2011년 처음으로 재정착 난민을 받아들인 것에 고무되어 이제는 재정착 난민을 받아들일 수 있는 길이 열렸다(제24조).   

나. 난민 등의 권리 보장에 있어서 난민협약 정신을 반영

예전에도 난민소송 중인 자가 강제퇴거 당한 적은 없지만, 법무부는 소송 중이라고 하더라도 언제든지 강제퇴거명령을 받은 난민신청자에 대한 퇴거명령을 집행할 수 있었다. 그러나 이제는 난민소송에서 패소 확정되기 전이라면 난민신청자의 지위를 가지고 원칙적으로 체류를 할 수 있게 되었다(제2조 제4호. 제5조 제6항). 난민인정자가 자신의 가족을 한국에 데리고 오는 경우 가족결합의 원칙에 의해 그 가족에게도 난민인정을 해주었으나 가족을 한국에 데리고 들어오는 것 자체가 쉽지 않았다. 그러나 이제는 법무부장관이 난민인정자의 가족이 입국을 신청한 경우 입국을 허가해야 하므로 가족결합원칙이 실질화 되었다(제37조 제1항). 난민협약에는 공적부조에 관해서 난민인정자에게 국민과 동일한 권리를 갖도록 규정하고 있지만, 예전에는 관련 법령에서 이를 반영하고 있지 않았다. 그러나 이제 사회보장기본법, 국민기초생활보장법의 적용에 관해서 난민인정자는 국민과 같은 수준의 권리를 보장 받도록 하였다(제31조, 제32조). 북한이탈주민보호 및 정착지원에 관한 법률의 경우 학력인정이나 자격인정과 같은 규정을 두고 있으나 난민에 관해서는 그러한 규정이 없었다. 그러나 이제는 난민인정자에 대해 외국에서 이수한 학력과 외국에서 취득한 자격을 인정하는 규정을 두었으며(제35조, 제36조), 사회적응교육과 직업훈련을 받을 수 있도록 하였다(제34조). 예전에는 소송중인 난민신청자의 신상정보가 신문 등에 공개되어 주위 사람들이 난민신청자가 숨기고 싶은 박해의 사유까지 알게 되어 어려움을 겪었던 사례가 있었다. 그러나 이제는 동의 없이 난민신청자가 누구인지 파악할 수 있게 하는 인적사항을 공개하거나 누설하는 경우 처벌을 받도록 하여 난민신청자의 사생활과 안전을 보호할 수 있도록 하였다(제17조, 제47조 제1호).

이런 성과에도 불구하고 앞에서 언급한 바와 같이 수정된 난민법에 대해서는 문제점이 많다. 그렇기 때문에 난민법안이 통과된 직후부터 난민법의 개정 논의가 시작된 것이다. 난민법의 어떤 부분이 개정되어야 하는가? 

   3. 제정된 난민법은 어떻게 바뀌어야 하는가?

가. 간이절차 규정은 삭제되어야 한다.

일정한 경우 난민인정심사 절차 중 일부를 생략할 수 있도록 하고 있다(제8조 제5항). 난민인정절차라는 것이 사실 면접과 사실조사가 전부인데 일정한 경우 이것을 생략하겠다는 것이다. 어떠한 경우에 간이절차로 가겠다는 것인가?

거짓말을 하는 등 사실을 숨긴 경우 간이절차로 가도록 하고 있다. 그러나 이 조항은 난민들은 박해를 받은 경험 때문에 기억력에 손상을 입어서 사실과 다른 진술을 하는 경우도 있고 자신을 도와준 사람들을 보호하기 위해 사실을 숨기거나 거짓말을 할 때가 있다는 것을 고려하지 않고 있다. 중대한 사정변경 없이 재신청을 하는 경우 간이절차로 가도록 하고 있다. 그러나 중대한 사정변경이 있는지 알기 위해서는 난민신청자에 대해 최소한 면담을 하고 국적국의 상황이 어떻게 바뀌었는지에 관한 사실조회가 있어야 한다. 한국에서 1년 이상 체류하고 있는 외국인이 체류기간 만료일에 임박하여 난민인정 신청을 한 경우에도 간이절차로 가도록 하고 있다. 그러나 실체적인 난민요건을 갖추고 있는 사람이라고 하더라도 체류 기간이 남아 있을 동안에 난민제도를 쉽게 이용할 수 있는 것이 아니다. 난민들이라고 해서 반드시 난민제도에 대해서 알고 있는 것은 아니며, 난민제도 자체에 대해서 알고 있다고 해서 한국에서의 구체적인 난민신청절차에 대해 아는 것도 아니다. 또한 구체적인 난민신청절차에 대해 알고 있다고 해도 한국에 난민인정신청을 하였을 경우 자신이 난민으로서 안전하게 보호를 받을 수 있는지 여부를 체류기간 만료 직전까지 고민하는 경우가 많다. 강제퇴거 대상자가 강제퇴거명령 집행을 지연시킬 목적으로 난민신청을 한 경우에도 간이절차로 가도록 하고 있다. 그러나 강제퇴거명령 집행을 지연시킬 목적이 있는지 여부는 난민신청 자체로는 알 수 없고 사실조회와 면담을 해야 한다.

이와 같은 난민의 사회심리적인 특수성과 난민인정심사를 그르칠 경우 난민이 국적국에 돌아가 겪게 될 위험의 심각성을 고려할 때, 모든 난민신청에 대해 최소한 면담과 사실조사는 반드시 행해질 수 있도록 난민법은 개정되어야 한다.

나. 난민신청자에 대한 생계비 지원 규정과 취업 허가 규정 중 최소한 하나는 의무조항으로 변경되어야 한다.

난민법 제정으로 난민신청자들이 생계비 지원이나 취업허가를 받을 수 있게 되었다(제40조). 아주 예외적인 경우에 한해서 취업허가를 받을 수 있도록 한 출입국관리법 규정 보다는 나아졌다고 할 수 있다. 그러나 이는 모두 재량으로 규정되어 있어 문제이다. 취업이 허락되지 않는다면 생계비 지원을 받을 수 있어야 하도록, 생계비 지원을 받을 수 없다면 취업을 할 수 있도록, 최소한 하나는 의무조항으로 규정해야 한다. 그렇지 않다면 생계비 지원도 받지 못하고 취업도 할 수 없어서 난민인정절차를 밟는 동안 난민신청자가 최소한의 인간다운 생활도 할 수 없게 될 수 있다. 이는 인간의 가장 근본적인 권리를 보장하지 않는 것이며 또한 국제관습법상 금지하고 있는 강제송환원칙을 법률상(de jure)은 아니더라도 사실상(de facto) 침해하는 것이 된다.

또한 난민신청자가 생계비 지원 받지 못하고 취업도 할 수 없게 된다면 한국이 비준한 사회권 규약의 생존권(제11조, 제2조) 조항에도 위반하는 것이 될 것이다. 물론 사회권 규약의 생존권 보장에는 예외가 있을 수 있다. 비호국의 가용 자원이 허용하지 않은 경우에 그 국가는 난민신청자에게 점진적으로 위 권리를 보장해도 된다. 또한 그 국가가 개발도상국이라면 국민과 난민신청자를 차별할 수도 있다. 그러나 한국이 소수의 난민신청자에게 점진적으로 생존권을 보장해야 할 만큼 가용자원이 없다고 할 수 있는가? 또한 한국이 개발도상국이라고 할 수 있는가? 가사 한국이 개발도상국이라도 하더라도 국민과 난민신청자를 경제적인 이유 이외의 사유로 차별을 하거나, 사회권 규약 위원회가 일반논평에서 밝힌 바와 같이 사회권 규약의 ‘핵심 내용(필수적인 식량이나 필수적인 기본의료, 주거, 가장 기초적 형태의 교육)을 가지고 차별해서는 안 된다. 따라서 난민제도 남용을 이유로 국민과 난민신청자를 차별하여 최소한의 인간다운 생활을 할 수 있는 권리를 억압하는 것, 특히 사회권 규약의 핵심 내용인 필수적인 의식주에 대해서 국민과 난민신청자를 차별하여 난민에게 아무런 생계지원을 하지 않으면서 일할 수 있는 권리도 부정할 수 있도록 한 난민법 조항은 개정되어야 한다.

다. 출입국항에서 하는 난민신청에 대해 난민인정 심사에 회부하지 않을 수 있도록 한 조항은 개정되어야 한다.

이상하게 들릴지 모르겠지만 지금까지는 출입국항에서 난민신청을 할 수 없었다. 출입국항도 엄연하게 물리적으로 대한민국 영토이지만, 규범적으로는 아직 대한민국 영토가 아니라고 보았기 때문이다. 그래서 출입국항에서 난민을 신청하려는 사람은 먼저 난민신청을 하기 위한 임시상륙허가 신청을 해야 했고, 임시상륙허가를 받아 법적으로 한국에 입국을 해야 난민신청이 가능하였다. 정말 대단한 법적 논리 조작이다legal manipulation. 그러나 난민법에서는 출입국항에서의 난민신청이 가능하도록 하였다.

그런데 문제는 출입국항에서의 난민신청에 대해서, 일반적인 난민인정절차에 들어가기도 전에 우선 난민인정심사에 회부할지 여부를 결정하도록 한 규정이다(제6조 제3항). 그런데 난민인정심사에 회부하지 않기로 결정한 경우 그러한 처분을 어떻게 다투어야 하는지 문제이다. 그러한 처분을 일반적인 행정심판 또는 소송으로 다툴 수 있다고 할 경우, 그렇게 난민신청을 한 사람이 다투는 기간 동안 어떻게 한국에 계속 체류할 수 있는지에 관한 규정이 전혀 없다. 이에 관한 상세한 내용은 법 제6조 제4항에 따라 대통령령으로 구체화될 것이지만, 출입국항에서 난민신청을 한 사람에 대해 난민신청 자체를 거부하고 난민인정심사에 회부하지 않기로 결정할 수 있도록 하는 것이 과연 난민협약 정신에 부합하는 것인지에 관해서는 강한 의문이 있다. 출입국항에서 난민신청을 하는 경우 신원확인을 위해 최대 7일 동안 신체의 자유를 제한하는 것 이외에는 일반 난민신청자와 동일한 절차를 밟도록 해야 한다.

라. 법 시행 후 최초로 난민신청을 하는 경우부터 적용한다는 조항은 삭제되어야 한다.

부칙 제1조는 난민법이 2013년 7월 1일부터 시행되도록 하고 있다. 그런데 문제는 부칙 제2조이다. 난민법이 시행 후 최초로 난민신청을 하는 경우부터 적용하도록 하고 있기 때문이다. 난민인정절차에 관한 규정이 2013년 7월 1일 이후에 난민신청한 사람에게 적용되도록 한 것은 합리적인 면이 있다. 그러나 처우에 관한 규정까지 2013년 7월 1일 이후에 난민신청한 사람에 한해서만 적용되도록 한다면 헌법상 평등권 위반의 소지가 크다. 예를 들어 2013년 6월 30일 난민신청을 하여 2014년 6월 30일 난민인정을 받은 사람은 난민신청절차를 밟을 때는 물론이고  난민인정을 받은 이후에도 난민법의 적용을 전혀 받지 못하는 반면, 2013년 7월 1일 난민신청을 하여 2013년 8월 1일 난민인정을 받은 사람은 고스란히 난민법 적용의 혜택을 받기 때문이다. 난민신청자 등의 처우에 관해서는 2013년 7월 1일 이후에 일괄적으로 적용된다는 식으로 헌법 합치적 해석을 해야 하고, 그러한 해석이 문리적인 한계를 넘어간다면 반드시 개정되어야 한다.    

지금까지 난민법으로 바뀌는 것은 무엇이고, 난민법 중에 어떤 부분이 개정되어야 하는지 설명하였다. 마지막으로 살펴볼 점은 수정 통과된 난민법이 최초의 시민사회 초안의 난민법안에서 어떤 부분이 빠진 법인가 하는 것이다. 다시 말해, 난민법의 아쉬운 점은 무엇인가?

   4. 난민법은 어떤 내용을 담을 뻔 하였는가?

처음의 난민법안은 난민을 정의하면서 난민요건 중 ‘well founded fear’를 ‘충분히 근거 있는 공포’라고 오역을 해온 것을 바로 잡고 국제적으로 인정된 난민입증 정도를 반영하여 ‘합리적인 근거 있는 공포’로 규정하였으나, 최총 수정된 난민법에서 다시 ‘충분히 근거 있는 공포’로 바뀌었다(제2조 제1호). 처음의 난민법안은 인도적체류자의 처우와 관련해서도 난민인정자에 준하도록 하였으나, 수정된 난민법에서 인도적체류자는 취업허가를 받을 수 있는 것으로 그쳤다(제39조). 처음의 난민법안은 입증책임에 관해서 유엔난민기구 절차편람에서 규정하고 있는 ‘불확실할 때에는 난민신청자에게 이익이 되는 방향으로 the benefit of the doubt’ 원칙을 명문화 하였으나, 수정된 난민법에서는 “법무부장관도 난민신청자에게 유리한 자료도 수집하여 심사자료로 삼아야 한다”는 규정을 두는 것으로 그쳤다(제9조). 처음의 난민법안은 난민신청자가 국고 보조로 변호사의 조력을 받을 수 있도록 하였으나, 수정된 난민법은 국고 보조를 삭제하고 단순히 변호사의 조력을 받을 수 있는 권리만 인정하였다(제12조). 처음의 난민법안은 난민협약에 따라 난민인정자가 쉽게 귀화를 할 수 있도록 하는 규정이 있었으나, 수정된 난민법에서 그 조항이 삭제되어 국적법의 일반 귀화 요건을 갖추도록 하였다. 처음의 난민법안은 이의신청절차에서 난민신청자가 구두로 진술할 기회를 부여하도록 규정하였으나, 수정된 난민법은 그 규정을 삭제하고 절차에 대한 구체적인 사항을 대통령령으로 위임하는 대신, 부대의견으로 대통령령을 정할 때 난민신청자의 구두 진술 기회를 적극적으로 보장하는 방안을 마련하도록 하였다(제21조 제5항, 부대의견). 이러한 내용들이 마지막에 난민법 탄생을 위해 시민사회가 양보할 수 밖에 없었던 부분이다. 이렇듯 난민법 제정은 반갑지만, 우려스럽고, 아쉽다.