[번역] 개정된 인도네시아 팜유 인증제도(ISPO)의 문제점

세계의 주요 팜유 생산국인 인도네시아에서는 팜유 생산 과정에서 일어나는 환경파괴와 인권침해 문제에 대응하기 위하여 ‘인도네시아 지속가능한 팜유 (Indonesia Sustainable Palm Oil, 이하 ISPO)’라는 인증제도를 운영하고 있습니다. 하지만 ISPO의 인증을 받은 생산지에서도 여전히 환경파괴와 인권침해가 끊이지 않는다는 비판을 계속 받아왔습니다. 이에 인도네시아 정부는 올 초 ISPO 인증제도를 강화하기 위한 초안을 발표했으나, 이 초안에 대한 문제점에 대해서 이미 다수의 단체로부터 비판이 일어나고 있습니다. 이에 ISPO 개정 초안에 대한 문제점을 자세히 다룬 기사를 소개합니다 (이 글은 Mongabay의 허가 하에 번역 후 공유되었음을 밝힙니다. / 원문링크: https://news.mongabay.com/2020/07/ispo-indonesia-update-palm-oil-sustainable-certification-review/). 
 

 
개정된 인도네시아 팜유 인증제도의 문제점 (한스 니콜라스 종, 2020년 7월 29일) 
 
Upgrade of Indonesian palm oil certification falls short, observers say  
by Hans Nicholas Jong on 29 July 2020 
 

– 인도네시아 정부의 팜유 지속가능성 인증 프로그램 개정 계획은 토지 강탈(land grabs)로부터 토착민 공동체를 보호하고 삼림 파괴를 막기에는 역부족이라고 단체들은 말한다.

– ‘인도네시아 지속가능한 팜유 (Indonesia Sustainable Palm Oil, 이하 ISPO) 인증제도’ 는 토착민들의 토지가 팜유 농장으로 전환되는 것을 금지하고는 있지만, 토착민의 토지 소유권의 매우 적은 일부만을 인정하는 공식 체계를 따른다.

– 또한, 이차림의 보호를 명시적으로 요구하지 않아서 캘리포니아보다 큰 규모의 땅이 농장으로 황폐화되는 것을 사실상 허용한다.

– 게다가 ISPO 인증 제도에는 시스템의 신뢰성을 보장하고 관리 감독을 가능하게 하는 독립적 모니터링에 관한 내용이 없다.

 

지속가능한 팜유에 대한 인증제를 실시하려는 인도네시아 정부의 계획은 인권이나 환경을 보호하기에 역부족이며, 토착민들과 숲에 의존하는 이들의 공동체의 의견을 포함해야 한다고 활동가들은 말한다. 정부는 현재 ‘인도네시아 지속가능한 팜유 (Indonesia Sustainable Palm Oil, ISPO) 인증 제도’를 위한 규제를 도입하고자 초안을 작성하고 있다. 4월 중순에 초안이 발표될 것으로 예정되었으나 코로나 사태로 연기되고 있다.  
그러나 영국의 ‘환경 조사 단체 (Environmental Investigation Agency, EIA)’와 그의 인도네시아 파트너 Kaoem Telapak의 초안 분석에 따르면, 지연이 되고 있음에도 불구하고 ISPO와 그 핵심 골자(원칙과 기준, 이하 P&C)의 다양한 문제점들은 다루어지지 않고 있다. 그들의 주요 연구 결과에 따르면, 이 제도는 사회적 보호 장치, 특히 토착민들의 권리 보호에 관한 내용을 누락하고 있고, 이차림이 보호가 필요한 자연 환경임을 계속 간과하고 있다. “토착민들과 지역 공동체의 ‘자유의사에 따른 사전인지동의(Free, Prior and Informed Consent, 이하 FPIC)’에 대한 권리를 포함한 인권 측면을 P&C가 아직도 누락하고 있다”고 보고서는 말한다. 그리고 덧붙인다, “기준이 이미 나쁜데, 하물며 실제적 적용은 어떻겠는가?”

 

기업과 토착민 공동체 사이의 갈등

2011년, ISPO는 정부와 산업이 팜유에 대한 여론을 삼림 파괴, 토지 분쟁, 노동권 유린의 문제와 분리하기 위한 시도에서 처음 공개되었는데, 이때부터 관찰자들은 계속해서 비슷한 비판을 가하고 있다.

‘Forest Peoples Programme (FPP)’의 2017년 보고서에 따르면, 바이오 연료와 식용유에 관한 다양한 인증 제도를 평가해본 결과, ISPO는 가장 하위권에 해당된다. 보고서는 평가 대상이 된 제도들 중에서 ISPO가 가장 쉬운 인증 요건들을 제시하고 있다고 한다. 그 전 해에 인도네시아 정부는 ISPO를 강화하기 위한 절차를 시작했고, 올해 3월 조코 위도도(Joko Widodo) 대통령은 ISPO 기준을 갱신하는 법규에 서명했다.

그러나 갱신된 P&C 역시 여전히 토착민 공동체를 팜유 기업들의 토지 탈취로부터 막아내기에는 역부족이라고 비정부기구 ‘인도네시아 삼림 감시(Forest Watch Indonesia, FWI)’와 함께하는 활동가 Agung Ady Setyawan은 말한다.

“우리의 데이터에 따르면, 토지 소유권 주장으로 인한 갈등들이 여전히 많습니다.” Agung은 최근 한 온라인 토의에서 말했다. “동 칼리만탄(East Kalimantan), 파푸아(Papua), 그리고 서 파푸아(West Papua)에서 진행한 우리의 분석에 따르면, 기업에 기름야자나무 사용권 허가가 내려진 544,000 헥타르 [134만 에이커]에 육박하는 땅이 사실은 조상 대대로 토착민들이 살고 있던 땅에 해당됩니다.”

Agung에 따르면, P&C 초안은 토착민들이 전통적으로 거주하고 있는 땅이 대규모 농장으로 전환되는 것을 금지하고는 있지만, 인도네시아의 토착민들의 토지의 대부분이 공식적으로 혹은 법적으로 정부에 의해 인정받고 있지 않다는 점을 놓치고 있다.

현재 토착민들이 전통적으로 거주하고 있는 삼림 중 오직 72,000 헥타르 (178,000 에이커)에 해당하는 지역만 ‘환경삼림부(Ministry of Environment and Forestry)’에 의해 인정받고 있으며, 그 외 915,000 헥타르 (226만 에이커)에 해당하는 땅에 대한 인정은 아직 계류중이다. Agung은 심지어 이 숫자가 토착 집단이 실제로 거주하는 삼림의 총 면적보다 훨씬 적다고 말한다.

지역 공동체들이 자신의 토지 경계를 확정하도록 돕는 비정부 기구들에 의해 설립된 ‘토착 영토 법제화 단체(The Ancestral Domain Registration Agency, BRWA)’는 현재까지 1060만 헥타르 (2620 에이커) 정도의 토착민들의 토지를 구획해 두었는데, 이는 환경부가 제작한 지도가 파악하는 것의 11배 정도에 해당하는 면적이다.

그러나 심지어 지역 공동체가 환경부로 하여금 토착민들의 토지를 지도에 표시하도록 한 이후에도, 그들의 토지 소유권 요구는 지역 의회에 의해 법제화되어야 한다. 그 절차는 매우 길고 많은 비용이 들 수 있다. 심한 경우 절차만으로 15년이 걸릴 정도이다.

Agung에 따르면, 대부분의 토착지에 아직 법적 지위가 없으니, 기업들은 ISPO의 규정과 상관없이 이 땅들을 계속해서 탈취할 수 있다.

지역 공동체의 권리 보호를 위한 비정부 기구 HuMa의 총괄 이사를 맡고 있는 Dahniar Andriani에 따르면, 토착 공동체 및 지역 공동체의 권리를 제대로 보호하지 못한다는 점에서 ISPO는 많은 사람들이 팜유 인증제도 중 가장 강력하다고 여기는 ‘지속 가능 팜오일 산업 협의체 (Roundtable on Sustainable Palm Oil, RSPO)’의 대안이 될 수 없을 것이라고 한다.

 “RSPO는 더 명확한 가이드라인을 제공합니다.” 그녀는 말한다. “FPIC를 보장하기 위해서, 그들은 문서화, 참여적 지도 제작, 영향을 받은 토착 공동체와 토지 소유권의 역사에 관한 연례 평가 등의 절차를 가지고 있습니다.”

또한 Dahniar는 ISPO가 지역 법제화의 길고 고된 절차에 의존함으로써 토착민들과 그들의 토지에 대한 더욱 경직된 정의를 제시한다고 덧붙인다.

 “만약 새로운 ISPO의 가이드라인이 법률적 측면에만 지나치게 의존하는 예전의 가이드라인과 여전히 같다면, 기업과 토착민들 사이의 갈등을 방지하는 데에 충분히 유효하지 않을 거에요.” 그녀는 말한다.

 ‘인도네시아 생물다양성 재단 (Indonesia Biodiversity Foundation (Kehati))’의 지속가능한 팜유 프로그램 담당자 Irfan Bakhtiar은 새로운 P&C가 정부에서 공식적으로 허가 받지 않은 토착민들의 토지 소유권 요구를 인정할 수 있을 만큼 충분히 유연해야 한다고 말한다.

 

대통령의 비서실에서 환경 고문을 맡고 있는 Abetnego Tarigan은 토착민의 토지지의 권리에 대한 법적 인정 절차의 문제점을 알고 있으나, 이는 ISPO만으로 시정할 수 있는 범위 바깥에 있다고 했다.

 “토착민 문제에 관해서는, 우리는 삼림법이나 토지법과 같이 더 근본적인 법규들이 중요하다는 것을 압니다.” 그는 말한다.

 

무방비 상태에 놓인 이차림

P&C의 새로운 초안에 대해 꾸준히 제기되어 오는 또 다른 문제는 그것이 모든 자연림을 포괄하지 못하고 오로지 일차림과 이탄 삼림 (peat forest)만을 보호한다는 점이다.

인도네시아에서는 자연림이 일차림과 이차림으로 구분된다. 열대우림은 인위적 개입의 흔적이 없으면 보통 일차림으로 분류되는데, 여기에는 주로 높이 솟은 나무들이 우거지고 그 아래 여러 층의 하층 식생들이 존재한다. 이차림은 자연적이든 인위적이든 일부 훼손이 일어난 열대우림을 의미하는데, 높이 솟은 나무들의 수도 적고, 나무들의 다양성이나 크기도 더 작다.

Agung에 따르면, 이차림을 ISPO의 보호 지역에서 제외함으로써, 이차림에 해당하는 자연림의 큰 면적이 기름야자나무 농장으로 전환될 위험에 처해있다.

비록 다소 훼손되기는 했지만, 이차림 또한 지역의 생물다양성을 보존하고 토양 침식을 방지하기 위해 매우 중요하다. 계속해서 보존되기만 한다면, 시간이 지남에 따라 이차림 또한 생물다양성의 귀중한 보고(寶庫)로 거듭날 수 있다.

 “FWI에 따르면, 자연림을 정의 내릴 때에는 이차림도 포함되어야 합니다” Agung은 말한다. “일차림과 이차림 모두 보호하는 것이 중요합니다. 만약 일차림만 보호한다면, 우리는 4300만 헥타르 [1억 600만 에이커]에 해당하는 이차림을 잃게 되는 거에요.” – 그리고 그 면적은 캘리포니아의 면적보다 크다.

‘보고르 농업연구소 (Bogor Institute of Agriculture, IPB)’의 공식 데이터 분석에 따르면, 이미 대농장 기업에게 배분된 144만 헥타르 (355만 에이커)에 해당하는 자연림이 언제든 개간될 위험에 처해있다고 한다.

환경 NGO Madani의 이사 Teguh Surya는 ISPO의 새로운 P&C가 기름야자나무 농장을 만들기 위해 자연림을 개간하는 것을 금지한다는 점과 영업 허가권이 이미 주어진 구역에 위치한 모든 자연림이 보호되어야 한다는 점을 명시해야 한다고 말한다. 대신에, 허가지의 소유권자에게는 이미 훼손되었거나 조림되지 않은 지역을 경작지로 받도록 할 수 있을 것이다.

정부는 ISPO를 삼림 파괴로 인한 온실가스 배출 문제를 해결하기 위한 도구로서 선전해왔기 때문에, 삼림 파괴 금지를 명확히 하는 것이 정부에게도 이익이 될 것이라고 Teguh는 말했다.

“만약 정부가 [새로운 ISPO를 통해] 온실가스 배출량을 감축하고 싶다고 말했으면, 그렇다면 (자연림을 보호하는 것이) 중요합니다.” 그가 말했다. “팜유 생산을 위해 자연림을 개간해서는 안되며, 자연림은 보호받아야 하고 영업 허가권에서 제외되어야 한다는 것에 대한 규제가 새로운 ISPO 원칙들에 포함되어야 해요.”

 

불명확성

현재 P&C의 초안이 ‘고(高)보존가치 (high conservation value, HCV)’ 지역을 파악하고 보호하는 것의 필요성을 명시하고는 있지만, 이는 삼림 지역 개간 이전에 HCV 평가를 할 것을 의무화하고 있지 않은 국가의 법률과 규제에 기반을 두고 있다.

그러나 Madani의 분석에 따르면, ISPO 위원회의 독립적인 감사 체제를 도입하고, 투명성을 새로운 원칙에 포함하며, ISPO 인증에 대한 공공의 참여를 언급하는 등 몇 가지 개선된 점들이 보이기는 한다.

뿐만 아니라, 새로운 P&C는 인증기관으로 하여금 ISPO 인증을 ISPO 위원회의 허가 없이 직접 발행할 수 있도록 함으로써 이론적으로 인증 절차가 더욱 독립적으로 이루어지도록 한다.

농림부가 4월에 발표하기로 했었던 법규 시행 외에도 산업부에 의해 추가적인 개선 방안이 별도의 법규로서 공개될 것이다. 인도네시아의 경제부 농업 담당 차관인 Musdhalifah Machmud은 후자의 법규(산업부의 법규)가 팜유 산업의 공급사슬의 하류를 관리할 것이며, 이로써 전 공급 사슬의 지속가능성을 보장할 것이라고 말했다.

인도네시아팜오일산업연맹(GAPKI)의 조코 스프리요노(Joko Supriyono) 회장은 공급사슬 전반에 걸쳐 팜유를 인증함으로써, ISPO가 말레이시아의 인증제도인 MSPO와 경쟁할 수 있게 될 것이라고 말했다. 인도네시아와 말레이시아는 세계 팜유 공급량의 85%를 차지하는 최대 생산국들이다.

 “[ISPO를] MSPO와 비교해봤을 때, 말레이시아는 이미 공급 사슬에 대한 인증이 있기 때문에 MSPO 인증으로 자신들의 상품을 보장할 수 있습니다.” 그는 말한다. “우리는 아직 그런 게 없죠. 우리는 [ISPO에] 공급 사슬 인증 시스템을 추가해야 합니다. 그래야만 우리 상품이 ISPO 인증을 받았음을 주장할 수 있어요. 이것이 유럽 시장에서 우리의 팜유 판매를 개척할 수 있도록 할 것입니다.”

그러나 감사, 감찰, 정보 공개, 불만 및 논쟁 사항 해결 등의 많은 측면에 대해서 인증 제도는 모호한 정의와 불명확한 가이드라인을 제시하고 있으며, 이것이 새로운 ISPO의 오점으로 계속 따라다니고 있다.

ISPO 위원회의 독립적 감찰은 이전 기준에는 없었지만 새로운 초안에 등장한 개선점들 중 하나이다. 그러나 구체적인 가이드라인은 이것이 ISPO 인증 그 자체의 독립적 감찰을 수반하는 것인지 아닌지 명시하고 있지 않다.

“그렇기 때문에 ISPO 인증 그 자체에 대한 독립적 감찰 여부가 불분명하다.” EIA 보고서는 말한다. “이는 핵심 질문이 되어왔으며, 시스템에 대한 신뢰성과 관리 감독에 대해 규정하고 있는 ‘인도네시아 목재 합법성 검증 시스템 (SVLK)’에 대해 제기되었던 질문과 비슷하다.”

게다가 무엇보다도 ISPO의 P&C, 정책, 평가 등에 대한 지속적인 개발 업무를 맡는 것으로 되어있는 ISPO 위원회의 정의와 가이드라인이 모호하다. 그러나 정부는 ISPO 위원회에 관한 구체적 사안들을 아무것도 발표하지 않고 있다.

“ISPO 인증제도의 관리조정과 시행을 위해서 ISPO 위원회는 매우 중요한 역할을 담당하게 될 것이기 때문에 이 문제는 매우 중요하다.” EIA는 말한다.

구체적 사안은 경제부에 독자적인 법규로 존재할 것으로 예상되나, 법규 초안은 아직도 NGO들과 공유되지 않았다.

뿐만 아니라, 제기된 진정(complaint)이 공개적으로 다루어질 것인지 등의 여부, 즉 진정을 다루는 매커니즘과 절차에 대해서도 불분명하다고 EIA 보고서는 말한다.

“게다가 감사 결과가 공개적으로 발표될 것인지에 대한 요건도 따로 없다”고 그것은 말한다. “이것은 낮은 투명도를 낳을 것이고 결과적으로 시스템의 신뢰를 저하시킬 것이다. 게다가 ISPO 규제와 기준의 초안을 작성하는 과정과 이해관계자들의 의견을 포함시키는 절차 또한 투명하고 공개적이지 않다.” 
 
(자원봉사자 고은민 번역)