해외 외국인보호소 구금상한 관련 문헌 조사

   최근  많은 국제사회와 비정부 기구들이 외국인 보호소 제도의 위법, 인권 침해 및 비효율적인 문제를 지적하며 비난하고있다. 특히 대한민국의 외국인 보호소, 그리고 보호제도와 관련된 출입국 관리법에도 많은 문제가 있다.

그 여러가지의 문제 중에서 몇가지를 언급 하고자 한다:   

첫번째, 한국 외국인 보호소와 관련된 출입국 관리법에는 구금 상한기간이 없다.  자의적인 구금에 관한 실무그룹 (Working Group on arbitrary detention)은 E/CN.4/2004/4/ 에서 “구금기간의 최장 기간은 법에 의해 설정되어야 하며 구금은 어떤 경우에든 과도하게 길거나 무기한이어서는 안된다.” 라고 했다. 그러나 한국에서 구금된 이주민들은 장시간 동안 상한이 없는 구금을 감내해야 한다. 수형자들은 최소한 본인이 감옥에서 언제까지 구금되어야 하는지 알고있지만, 수형자가 아닌 구금된 이주자들은 본인이 감옥에서 언제까지 구금되어야 하는지 모르는 상태이다.  자유권규약(ICCPR) 제9조는 자의적인 구금을 금지하고 있다. 자의적인 구금의 금지는 국내법에 의해 적법하게 집행되었더라도 부정의하거나 부적절한 것이라는 선언까지 포함한다. 인권 및 기본적 자유의 보호에 관한 인권규약(Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms) 제5조 제4항에 따르면, 피구금자는 제약된 자신의 신체의 자유의 실체적, 절차적 조건에 관한 이의를 제기할 권리를 부여받는다. 두번째, 구금의 적합성에 대한 주기적인 사법 심사가 없다는 것이다. 헌법과 국제법은 자의적인 구금을 금지하고 있다. 그래서 구금은 합리적이고 필요성이 있어야만 한다. 따라서 구금의 타당성에 대한 사법직인 심사제도가 필요하지만, 한국 법률에는 그러한 제도가 없다.  이 두가지 큰 문제 이외에도 다른 문제점들이 많다. 예를들어 한국 외국인보호소에서는 피구금자들에 대한 정신건강의료서비스를 제공하고 있지 않다. 더 나아가 한국 보호소는 일시 해제결정에 대해 과도한 자의적인 재량권을 행사하기때문에 피구금자가 일시 해제를 받는게 너무 어렵다. 문제는 많이 있지만 구금 상한과 자의적인 구금에 초점을 맞추고싶다. 우리 나라의 이 두가지 문제를 비교하기 위해서 다른 나라의 제도를 살펴 보았다. 다른 국가들도 자국만의 문제점과 쟁점들이 있지만, 다른 나라의 외국인 보호관련 법률을 비교해 볼때  한국 법률에 많은 개혁이 필요하다는 것을 강조하고싶다.

 

법률상의 구금 상한

56개국의 법률들을 연구했는데, 그 중에서 26개 국가는 구금의 상한이 법률에서 제도적으로 정해져 있다.

[리서치 정리 파일]  Detention Center Data.xlsx

그 중에서도 벨리즈(Belize)라는 나라는 법률상 구금 상한규정이 비교적 잘되어 있다. 벨리즈에서는 강제 퇴거를 실행하기 위해서 구금할 수 있는 상한기간은 28일이고, 28일 이후에도 강제 퇴거명령이 아직도 실행되지 않은 경우에는 명령이 유효하지 않게 된다(Section 11(5)).[ref] http://www.globaldetentionproject.org/fileadmin/docs/Belize_Detention_Profile_2010.pdf [/ref]   따라서, 구금 상한이 매우 짧을 뿐만 아니라, 실제로 법률이 강제 퇴거 명령의 빠른 검토와 실행을 촉진하게  된다.

노르웨이(Norway)에서는 구금 상한이 더 짧다. 노르웨이의 이민법 (Immigration Act) sections 106b and c에 의한 이주구금의 경우 구금 상한이 4주이고 구금을 연장 할 경우에도 상한이 12주이며 그것도 오로지 특별한 필요(special precaution)가 있을 경우에만 가능하다. 2010년 12월에 노르웨이 의회는 EU 송환 지침(EU return directive)을 채택하여 최대한 구금 기간이 18 개월이 되었다. 하지만 실제로, 비시민권자는 일반적으로 추방(returned,released,deported)되기 전에는 3 ~ 4일 동안 만 구금하게 되어 있는데, 그들은 보통 여권을 발급받는 기간동안에만 구금된다. [ref] http://www.globaldetentionproject.org/fileadmin/docs/Norway_2010.pdf [/ref]

벨기에 구금 센터(Closed detention centers)의 구금 상한은 5개월인데, 공공질서와 국가안보와 관계된 사유가 있는 특별한 경우에는 8개월까지 연장될 수 있다(Aliens Act, Art. 74/5, §3). 벨기에도 EU 송환 지침을 채택하였지만 이주 및 망명 정책 담당  장관(Minister for Migration and Asylum Policy)은 그렇다고 하여 벨기에의 이주구금의 상한을 연장하는 것은 고려하지 않고 있다고 선언했다(EMN 2009, p.36).[ref]http://www.globaldetentionproject.org/fileadmin/docs/Belgium_2010.pdf[/ref]

 프랑스의 구금 상한은 2003년에 12일에서 32일로 바뀌었지만 실제로, 2007년 평균 구금 기간은 10.17일 이었다.[/ref]http://www.globaldetentionproject.org/fileadmin/docs/France_2009.pdf[/ref] 우크라이나의 이주 구금은 12 개월로 제한되어있고 스페인에서는 보호명령이 한 번 내려지면, 피보호자는 오로지 퇴거를 집행하기 위해 필요한 기간 동안에만 구금이 가능하며, 그 경우에도 60일이 최장기이다(Article 62.2 of Organic Law 4/2000, also known as Aliens Act).

     사법심사제도

한국 출입국관리법에는 구금의 합법성과 타당성에 대한 사법심사제도가 없다. 법무부장관에 의한 행정적인 심사는있지만  주로 형식적, 절차적인 것에 불과하여 성실하게 구금의 타당성에 대해서 심사하지는 않는 것으로 보인다.

그러나 보호소 정보 데이터베이스 (AIDA: Asylum Information Database)라는 온라인 사이트[ref]http://www.asylumineurope.org/[/ref]를 통해 유럽에 있는 국가중에서 타당성에 대한 사법적인 심사제도가 설립된 나라들을 찾을 수 있었다. 검토한 나라 중에 세 국가를 강조하고 싶다.

첫번째로, 네덜란드에서는 2000 Aliens Act의 제93조가 사법심사 제도를 정하고 있다. 이 조항에따라 구금된 이주자는 언제든지 이의를 제기 할 권리가있다. 또한, 법에 의해 구금 결정이 자동적으로 지방 법원의  판사에게 검토를 받게 되여 있다.[ref]http://www.asylumineurope.org/reports/country/netherlands/judicial-review-detention-order[/ref]그리고 제94조 제2항에 따라 법정 심리는 자동심사의 통지, 또는 사법 심사에 대한 항소신청 후 14일 이내에 하게 된다. 사법심사에 대한 결정은 1주일 이내에 내려진다. 최초의 사법 심사는 구금의 합법성을 판단하고, 그 이상의 항소 신청의 심사는 연장된(continued) 구금의 합법성을 판단한다.

두번째로, 이탈리아(art. 21(2) of Law 25/2008 read in conjunction with art. 14.3 of the TU 286/1998)에서는 구금 결정이 명령된 후에는 판사(judge of peace)가 48 시간 이내에 결정의 합법성을 확인해야 된다.[ref]http://www.asylumineurope.org/reports/country/italy/judicial-review-detention-order [/ref]구금이 계속 유지되는 경우에는, 18 개월까지만 이주자를 구금할 수 있고, 그동안 구금의 합법성의 사법 심사는60 일마다 시행되어야 된다.

마지막으로, 아일랜드에서는 구금의 합법성에 대한 이의제기는 인신보호영장제도(habeas corpus)의 신청 방법으로 고등 법원에 할 수있다.[ref]http://www.asylumineurope.org/reports/country/republic-ireland/judicial-review-detention-order[/ref] “Habeas Corpus”의 뜻은 “사람을 구속할 때, 그것이 적당한가 부적당한가를 심사하기 위하여 구금하는 자에 대해 구금당하는 자의 신체를 법원 또는 법관 앞에 데리고 나올 것을 명하는 법관의 명령서”이다. 그래서 아일랜드에서는 인신보호영장제도를 통해서 구금의 합법성와 타당성에 대해서  사법적인 심사를 받을 수 있다. 이주자는 보호명령을 다툴 권리가 있다. 실제로, 통합이민법(the Consolidated Immigration Act)은 보호명령 자체와 보호기간 연장명령에 대한 이의제기권을 보장하고 있다. 

위 세 국가 이외에도 사법적인 심사가 있는 국가가 있다. 보호소 정보 데이터베이스 (AIDA: Asylum Information Database)에서 유럽 국가의 제도를 찾을 수 있다.

   법률 vs. 실행

앞에 언급한  외국 법률상의 구금 상한과 사법적인 심사는 한국에도  좋은 모델이 될 수 있다. 하지만 앞에서 언급한 국가들을 제외하고, 이 글에 언급되지 않은 다른 나라의 법들은 괜찮은 제도를 갖고 있음에도, 실제 제도의 실행 측면에서 항상 완벽하지 않은 경우가 많았다. 법률상 구금 상한과 사법적인 심사제도가 있지만 사실상 이러한 법들은 보호소에서 우회적인 방법으로 회피되고 있다. 

예를 들면 벨기에서는 구금 상한에 대한 법은 지켜지긴 하지만,  구금된 외국인은 구금이 해제된 이후 곧장 다시 구금될 수 있다.  우크라이나에서는 구금 상한은 12개월이지만, 우크라이나의 법이 당국이 구금이 해제된 이후에 얼마 지나지 않아 또 다시 6개월을 구금하는 것을 금지하고 있지는 않다. 그리고 매우 심각하게 과중한 업무에 시달리고 있는 우크라이나 법원은 보통 이 기간이 지나가기 전에 이를 심사할 수 없기 때문에, 대부분의 이주자들은 그 6개월 안에 위 구금의 적법성을 제대로 다툴 수 없다. 12개월의 보호명령을 발부받았다고 주장하는 몇몇 이주자들의 경우를 보아도, 판사앞에 출두하거나, 그들의 구금을 다퉈볼 기회를 전혀 갖지 못한 것이 확실하다. 아동을 포함하여 많은 사람들이 국경을 지키는 이민공무원들에게 뇌물을 주지 않는다면 12개월동안 꽉 채워서 구금될 수 밖에 없을 것이라는 협박을 들었다고 보고하고 있다.[ref]http://www.biicl.org/files/6566_ukraine_final_bc_edit.pdf[/ref]

스페인에서는 60일의 구금상한에 도달한 이후 구금이 해제된 피구금자의 법적 지위에 대해 명확하게 규정해놓고 있지 않기 때문에, 이전에 구금된 자는 언제든지 다시 구금될 수 있는 잠재적인 위헙이 있다.[ref]http://www.globaldetentionproject.org/fileadmin/docs/Spain_Detention_Profile_2013.pdf [/ref]  

     결론

법과 실제 그 집행 사이의 괴리가 항상 있는것은 아니다. 앞서 언급 한 바와 같이, 노르웨이의 이민법(Immigration Act)에서는 구금 상한이 12주이고, 실제적으로 비 시민권인은 추방 전에는 평균적으로 3 ~ 4일 동안 만 구금하게 되여 있고 실제로 그렇게 집행되고 있는 것으로 보인다. 

이러한 법률적인 제한과 집행은 매우 중요하기에 한국도 이러한 법 시행 절차가 잘 되어있는 국가들을 모델로 삼아 법개정을 해야 할 필요가 생각한다. 그런데 법 시행을 위해서는 먼저 법 자체가 존재해야 한다. 이 글을 통해서 보았듯이, 한국은 상한과 사법적인 심사에 관련된 법률이 없다. 이주자와 난민 신청자들을 위해서 도와 줄 수 있는 첫 단계는 이러한 법개정을 만들어 나가는 것이다. 

또한, 사법적인 보호망들은 오로지 적절한 법률적 조언과 정보가 피구금자들에게 제공될 경우에만 의미와 효과가 있는 것이다(from the Joint Committee on Human Rights report on the Nationality, Immigration and Asylum Bill, 21 June 2002, page 32). 우리는 사법심사제도의 보장을 확실히 받을 수 있게 하는 방법을 찾아야 하며, 그 밖의 모든 효과적인 정보들을 피구금자들에게 제공해야 한다.

 (6.5기 인턴 강성웅 작성)